运用法律手段推进结构调整——日本产业政策和结构调整法制化的启示 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：

运用法律手段推进结构调整
　　——日本产业政策和结构调整法制化的启示
国家经贸委经济法规司
　　经济结构调整是“十五”时期我国经济发展的主线。为了借鉴国际经验，更好地推进我国经济结构调整，国家经贸委经济法规司对日本产业政策及结构调整的实践进行了专题考察。现将日本产业政策和结构调整的主要做法及其启示作简单的介绍。
　　日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法制化进行的。这可分为两类：一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进企业兼并和联合，实现经济规模，提高竞争力；另一类是制定“特别法”，如通过制定各种振兴法、产业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业，制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左右。
　　加强产业政策研究和产业政策立法。产业政策在推动经济发展中具有重要作用，尽管各国赋予其不同的名称和内容，但各国都在实践着各种各样的产业政策。日本政府正是通过制定适应不同发展阶段的产业政策及相应的法律或政令等，在战后迅速实现了经济复兴和向世界经济大国的迈进。目前我国正处在新的发展阶段，正在对经济结构进行战略性调整，应重视发挥产业政策及相应法律的作用。
　　产业结构调整应充分运用法律手段。通过制定和实施振兴法重点扶植战略产业的发展，对加速经济发展和推动产业结构升级具有重要作用，日本在这方面取得了成功经验。而对难以维持的且对国民经济有较大影响的衰退产业提供帮助，以防止大量工厂倒闭和工人失业引起严重的社会问题，也是日本产业政策法的一个重要方面。目前，我国也面临着衰退产业退出和大量工人失业、建立劣势企业的退出机制、压缩过剩生产能力及设备、鼓励和扶持技术创新及新兴产业发展等一系列问题。因此，可以借鉴日本的经验，注意运用法律手段实现结构调整目标。比如，加快制定《企业关闭办法》、《破产法》、《特定行业设备合理化法》等。
　　遵循WTO规则，制定和完善与WTO规则相适应的法律法规。70年代后期，随着日本经济迅速崛起，日本的产业政策受到国际社会的议论。在这种情况下，日本制
　　定了与关贸总协定（WTO的前身）规则相适应的产业政策和法律。我国加入WTO以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制。但根据已加入WTO的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。因此，建议在这三个领域完善有关政策和法律：加大技术研发投入，制定技术创新方面的法规，促进技术进步；加紧研究西部地区产业结构调整问题，制定相应的产业政策和法规；加快出台《中小企业促进法》，大力发展中小企业。
　　制定和完善产业组织政策和法律。日本在制定产业政策和法律时，既注意制定促进产业之间资源合理分配的产业结构政策和法律，也注意制定促使产业内部组织结构合理化的产业组织政策和法律。日本政府为实现产业结构高级化和经济规模化，通过制定法律使个别行业不受禁止垄断法限制，或者修改禁止垄断法，进行了一系列大型企业的合并、改组，扩大了企业规模，提高了企业的国际竞争力。我国经济结构长期不合理与产业组织结构不合理密切相关。在国有企业战略性重组过程中，要注意研究产业组织政策，注意通过联合、兼并、重组，发展一批有国际竞争力的大集团大公司。为此，在积极制定《反垄断法》的同时，也要加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入WTO后的企业兼并联合重组提供法律依据。
　　加强行业法规建设，通过行业立法加快传统工业改组改造。日本通过制定行业振兴法、衰退行业的特安法和改善特定产业结构法，顺利实现了产业结构调整。我国随着政府职能的转变和9个国家工业局的撤销，今后应通过加强行业规划和行业法规来引导行业发展。因此，需要进一步加强行业法规建设，通过行业法规推动产业结构调整，促进行业发展，规范行业竞争。同时根据WTO规则，应加快建立保护国内产业的法律体系。从目前看，应当制定适应于对传统工业进行改组改造要求的法律法规，如制定机械、钢铁、煤炭、纺织等行业的结构改善促进法，对能源产业则应当制定石油、天然气等方面的法律法规等。