不对称开放是国际通行做法 [复制链接]

第7版(电脑·网络·通信)
专栏：本期聚焦：关注三网融合

不对称开放是国际通行做法
马庆平
　　中央提出积极推进“三网融合”的方针，我们应该积极研究新技术和新体制带来的影响，慎重制订阶段性政策，推进“三网融合”的发展。
　　全面理解“三网融合”的概念
　　“三网融合”是近年来信息技术发展中产业的一个前瞻性概念。它是一个历史过程，在社会实践中有不同层面的含义。
　　从技术层面讲，虽然出现了重大突破，但是，当前并不存在由一种技术完全替代电信网、计算机网和广播电视网的可能，三种网络有一个同质异构的问题。如果一个国家把所有信息业务都放在因特网上来实现，就很难保证国家的安全。
　　从法律层面讲，“三网融合”还没有在任何一个国家实现。各国，包括美国，仍然依照电信法和广播电视法规范网络业务。美国的法律还特别提出，“由于有线电视网传输的是有线电视服务，因此不能将其等同于电信公司进行管理”（美国联邦通信法第621条C款）。
　　从资本的层面讲，“三网融合”在不同国情的国家有不同的实践。美国是资本主义国家，私有制是主体，电信公司和有线电视公司的股东可以自由置换，但各自的经营规则不能置换。所以，虽然在美国确实出现了资本层面上的“三网融合”，但在经营体制上仍然是各自独立运行。德国也是个资本主义国家，由于它要对外开放电信市场，而不开放有线电视市场，因此不得已于2000年1月将有线电视公司从电信公司中独立出来，单独运行。
　　从业务层面上讲，“三网融合”有一个相互交叉、互为推进的情况。如果将两类业务完全混同，必将出现社会信任危机的严重局面。比如电信运营商不得偷听或截留用户的电话，而广播电视网络对内容必须要监看和编辑，如果完全混淆，将难以制订法律。所以欧盟于1997年3月委托成立了专门委员会，研究随着网络技术而出现的新的业务格局。1999年3月，欧盟议会通过了维持电信和广播电视格局不变的绿皮书。
　　WTO关于广播电视网的规定
　　WTO最后文件中，电信附则的第2条关于适用范围的（a）款指出：本附则将适用于签约国的公共电信传输网和公共电信传输服务的接入和使用的全部手段。但是同一条的（b）款指出：本附则将不适用于签约国的广播电视节目的有线或无线传播手段。因此，从国际法规的范围看，广播电视网络具有特殊性，不包含在对外资开放的范围之内。因此在国际通行的规定当中，也就不存在广电和电信对等开放的可能。
　　美国联邦通信法第621条（B）规定：“有线电视运营商如果要经营电信业务，不用再另外申请营业执照”。该法第651条第（A）款规定：“电信运营商如果要经营视频业务，必须要重新申请营业执照，并要接受第653条的限制。”
　　由此可见，不论从WTO等国际通行规定，还是从个别国家的法律体系来看，有线电视均按特殊法规进行行业管理。在关贸总协定乌拉圭回合的谈判中，签约国没有就文化问题达成最后协议，因此，“文化例外”被写入了最后文件。这就是为了保护各国的文化利益而制订的特殊政策，其中最主要的就是有线电视网、音像市场等范围。
　　新业务领域与“非对称准入”政策
　　“三网融合”不仅涉及到电信和广播电视之间的关系，而且出现了像因特网这样的新业务领域，对此应制订专门的法律，使之沿着健康的方向发展。
　　1998年10月，联合国通过专门的程序，将因特网确定为第四媒体，从而规范了因特网的社会定位。各国纷纷制订或修改相关法律，以规范因特网。新加坡于1998年底将因特网业务划为广播类业务管理，并入广播法。澳大利亚于1999年底通过议会审订，将因特网确定为媒体业务，并制订了广播及在线服务法，将因特网和广播业务并行管理。欧盟议会于1999年3月通过的绿皮书，初步确定因特网为媒体类业务，目前正在研究相关的法规。
　　鉴于国际性的新趋势，我国推进“三网融合”目前应从WTO入关的角度考虑，以开放电信市场为当前制订政策的主要出发点，首先实现局部的融合。美国政府为了打破电信垄断，于1996年修改了联邦通信法，在有线电视与电信公司之间实施“非对称准入”的政策。英国法律规定，允许有线电视公司经营电信业务，目前不讨论电信公司经营有线电视的可能性问题，其它国家也有类似的规定。
　　由此可以看出，推进“三网融合”的过程比较复杂，在有线电视与电信公司之间实施“非对称准入”的政策，是目前国际上通行的做法。
　　（作者系国家广电总局信息网络中心政策与战略研究室主任）