政府在经济结构调整中的作用 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：学习贯彻十五届五中全会精神

　　政府在经济结构调整中的作用
　　田成平
　　编者的话：结构调整是新世纪之初我国经济发展的主线。中共山西省委书记田成平的文章，结合山西近年来推进经济结构调整的实践，谈了欠发达地区的政府在结构调整中，既要选好着力点，积极发挥支持和引导作用，又要深化市场取向改革，为不断减少并最终退出对产品、企业的直接支持创造条件等观点。
　　党的十五届五中全会明确提出，要把结构调整作为“十五”期间国民经济和社会发展的主线。结构调整必须坚持以企业为主体，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。但这并不是说政府就无所作为了。国内外经济发展的经验表明，追赶型经济在起步阶段，政府引导经济发展的作用是不可低估的。对于中西部地区来说，有效地发挥政府宏观调控和支持、引导作用，是经济结构调整顺利进行的必然要求。
　　选择好支持结构调整的着力点，为结构调整提供“第一推动力”
　　在中西部地区，政府往往是经济结构调整的直接发动者和初始阶段的主要支持者，是经济结构调整的“第一推动力”。因此，政府支持的着力点或切入点的选择，事关结构调整的基本路径，对结构调整具有十分重要的意义。
　　近年来，山西省根据自己的实际，选择以潜力产品为切入点，从支持产品做起，取得了较好的效果。如果从支持产业做起，可能出现的问题是，一个产业中往往有成百上千家企业，政府没有能力同时支持所有这些企业；如果从支持企业做起，则会出现另一个问题，即一个企业常常经营多种产品，也难以突出结构调整的重点，难以发挥政府支持的最大效用。从支持产品做起，相对较易操作，而且虽然任何一种产品都存在市场前景的不确定性，但相对来讲比较容易判定，所以风险较小，成功的机会较大。由于目前山西真正的优势产品还很少，不足以承担带动山西结构调整的重任，因而我们选择以潜力产品为支持对象。所谓的潜力产品，就是有发展潜力、山西有优越开发条件的产品，其特点是市场空间大，成长性好；技术先进，附加值高；规模效益突出，战略带动性强；符合国家产业政策。这实际就是潜在的优势产品。
　　山西省选择潜力产品为切入点，还有另外一层考虑。在山西这样的经济欠发达地区，由于观念落后、体制不活、环境不好，因而企业、产品的成长壮大以至经济结构调整的推进很容易中途夭折。从根本上改变这种状况，在很大程度上有赖于经济发展水平的提高，因而需要相当长的时间。这样，就容易陷入恶性循环：经济越落后，环境越不宽松，企业就越难成长；而企业越不发展，经济就越趋落后。在这种情况下，纯粹依靠市场力量进行结构调整的胜率很低。即使由政府直接推进结构调整，也必须集中优势资源，选择关键环节进行突破，先打开一个缺口，再不断扩大战果，最终带动经济发展进入良性循环。以潜力产品为切入点，就能够集中政府可以支配和调动的政策资源、财力资源，为重点支持的少数潜力产品创造良好的成长环境，使其迅速做大做强，带动经济结构的调整和整体经济的发展，在此基础上再逐步使经济发展的整体环境和条件得到改善，进而形成经济发展的良性循环。山西省的目标是通过五年左右的努力，形成一批在全国乃至世界市场富有竞争力的优势产品，力争到“十五”期末年新增销售收入1000亿元左右，这相当于每年为山西经济贡献4到5个百分点的增长率。
　　抓好企业的产权多元化改革，从根本上防止政府对潜力产品的低效支持
　　由于目前政府对潜力产品的支持是直接的政策和资金支持，因而搞不好就会重蹈传统计划经济的覆辙，导致严重的低效支持。要解决这一问题，关键在于强化企业内部的监督制衡机制，真正使企业对其投资决策负责。
　　党的十五届四中全会提出，“除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。”对生产潜力产品的企业实行产权多元化改革，是从根本上避免政府低效支持的必要的制度安排。因为如果国有企业不实现产权多元化，就可能重走有人决策而无人负责的老路，这种情况下政府对企业的支持往往是无效或低效的；如果非公有制企业不实现产权多元化，其决策就缺乏制衡机制，经营管理就难以步入规范化轨道，政府的支持也难以产生很好的效益。相反，如果企业实现了产权多元化，不仅可以为从根本上建立与完善企业的决策机制、动力机制和约束机制创造条件，还可以通过引入新的投资主体，扩大企业的资本金来源。因此，政府支持潜力产品，必须以企业完成产权多元化改造为前提。
　　加强规划、引导和调控，确保结构调整沿着正确的方向和轨道推进
　　确保结构调整沿着正确的方向和轨道前进，既是政府宏观调控职能的体现，也是政府义不容辞的责任。因此，必须加强对结构调整的规划、引导和调控。
　　规划，主要是确定结构调整的方向和框架。做好结构调整的规划，一是要处理好全面规划和重点突破的关系，既体现产业结构、地区结构、城乡结构、投资结构、所有制结构调整全面推进的思想，又突出重点，抓住潜力产品这个“龙头”不动摇。二是要有全球观念和高起点的意识，力求准确把握市场变化和高科技发展趋势，以保证结构调整的超前性。三是要紧密结合实际，增强可操作性。
　　引导，主要是将各种社会主体的行为引导到有利于结构调整的轨道上来。一是研究编制产业发展指导目录，强化信息发布，有效引导社会投资。二是发挥政府支持资金的杠杆作用，通过贴息贷款、注入部分资本金等方式，调动信贷资金和其他社会资金向结构调整倾斜。三是引导企业用增量投资盘活存量资产，鼓励企业采取兼并收购、资产重组、资产入股、租赁经营、委托管理等多种方式，利用好闲置的厂房、设备和其他资产，这不仅可以激活低效的存量资产，而且可以解决困难企业的债务、下岗职工等问题。四是引导企业用高新技术改造和提升传统产业。
　　调控，就是对结构调整过程中出现的突出问题加以调节和控制。从山西的实践看，调控的任务主要包括：一是防止低水平重复建设，避免一哄而起、乱铺新摊子。这是政府推动型结构调整最容易出现的问题，主要原因是许多未改制的企业无人对决策负责而只想套取政府的支持资金，对结构调整危害很大。二是保障政府资金的投资效率。一方面改变资金部门化、使用分散的局面，避免政府支持资金“撒胡椒面”，真正做到“集中财力办大事”；另一方面加强对政府支持项目建设、投产、运营的监管。三是把好环境影响评价关，严格控制新增污染源，绝不能以牺牲环境为代价来发展经济。这对于山西这样的欠发达地区十分重要。实际上，控制环境污染，改善生态环境，推进可持续发展，本身就是结构调整的重要内容。
　　深化市场取向的改革，为政府逐步退出对产品、企业的直接支持创造条件
　　随着结构调整的不断深化，应更多地通过市场机制来促进结构调整向纵深发展，从而为政府不断减少并逐步退出对产品、企业的直接支持创造条件。这是政府在推进结构调整的过程中必须把握的基本原则。为此，政府必须在加大支持力度、规范支持程序的同时，深化市场取向改革，促进市场机制的培育和要素市场的建设。
　　培育促进结构调整的机制。一是形成支持高新技术产业发展的有效机制。发展高新技术产业是结构调整的重要内容，但由于高新技术产业具有高投入、高风险、高回报的特点，而银行资金追求的是稳定收益，政府资金数量又有限，因而传统的融资渠道无法满足高新技术产业的发展要求。风险投资不仅可以聚集社会资金，而且可以通过组合投资和专家管理来分散、降低投资风险，是支持高新技术产业发展的有效工具。因此，政府应积极鼓励和支持发展风险投资。二是形成促进企业设备更新和技术改造的有效机制。企业进行设备更新和技术改造，是产业结构优化升级的重要途径，但许多企业却苦于资金约束而难以进行。融资租赁、股份制改造、引资重组等都是吸引资金、促进企业设备更新和技术改造的有效途径，应鼓励企业积极探索，大胆实践。三是形成促进中小企业发展的有效机制。中小企业既是经济增长和吸纳就业的重要力量，又是结构调整的主体。但目前中小企业却往往难以获得信贷、信息等专业服务。因此，要积极支持建立中小企业信用担保机构，加强中小企业服务体系建设，以促进中小企业的发展。四是形成落后企业的淘汰退出机制。这对于结构调整同样至关重要。
　　加强要素市场建设，促进资源流动。经济结构调整的实质是资源的流动重组和优化配置。大力发展要素市场，使资源在流动中实现优化配置，是促进结构调整的重要手段。应探索建立产权交易市场，打破部门和地区壁垒，促进资产重组和股权流动；积极利用资本市场，努力创新金融工具，促进社会资本流向发展潜力大、成长性好的产品和企业；加快人力资源市场的建设，消除阻碍人力资源流动的各种障碍。
　　积极推进软环境建设，为结构调整创造良好的外部环境
　　创造良好的软环境，是政府推进结构调整和经济发展的重要职责，也是政府最终要做的重要工作。只有环境改善了，才能形成促进结构调整和经济发展的良性循环。
　　加快政府职能由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观调控的转变，提高办事效率。认真清理各类行政许可和审批项目，大力改革审批制度，缩小审批范围，减少审批环节，简化审批程序，切实提高行政效率。推进政府工作的法制化，严格依法行政，全面审查清理各类收费项目，重点治理“三乱”。加大社会监督力度，积极试行企业和社会对政府有关职能部门进行无记名测评的制度，将测评结果作为考核职能部门工作的重要依据。
　　建立规范、透明的法律政策环境，形成诚实、守信的市场规范。这是“入世”后全球软环境竞争的主要内容。为此，要加强法制建设，强化依法办事，坚持公开透明，积极与国际惯例接轨，使办任何事情都能有规可循。依法严厉打击制售假冒伪劣产品和各种商业欺诈行为，大力整顿社会信用，推动形成诚实守信的市场规范。
　　进一步解放思想，更新观念。大力破除“官本位”思想和守旧观念，积极倡导观念更新；在公务员中牢固树立“人人都是软环境”的意识，确立政府为企业服务、为经济发展服务的思想。大力倡导敢试敢闯、敢为人先的思想，树立尊重人才、尊重创业者的社会风气，真正将“三个有利于”和“发展是硬道理”作为检验工作的根本标准。