“十羊九牧”的思考 [复制链接]

第12版(大地·副刊)
专栏：金台随感

　　“十羊九牧”的思考
项斯言
偶翻《隋书》，有隋朝度支尚书杨尚希关于隋初“十羊九牧”与财政入不敷出的记载。“当今郡县，倍多于古。或地无百里，烽县并置，或户不满千，二郡分领。县寮以众，资费日多。吏卒又倍……所谓民少官多，十羊九牧”。读罢，引发了我的思考。
　　杨公所言“十羊九牧”、冗官冗员并非隋朝的特有现象，而是封建社会的痼疾。还在南朝被统一前，就有“一郡分为四五，一县割成两三”，到了宋代，由于“入仕多门”，使得“天下有定，官无限员”。以医官为例，神宗时（1068－1086年）只有四名医官，到了徽宗宣和年间（1119－1126年）就猛增至九百七十九名。朝廷供养的小吏就有53万之巨。偏安江南的南宋，虽然只剩了半壁江山，但官吏人数并不少于北宋。官员达四万余人，其中竟有半数以上的官员是有官无职的闲官。庞大的冗官冗吏队伍使俸禄总量增加、国家财政负担加重，以致“自朝廷至于郡县皇皇财用，弊弊焉常患其不给”。
　　“十羊九牧”，官民比例失调，导致社会病垢百出，贻害无穷。荀子曰：“士大夫众则国贫”。南宋的史尧弼痛骂冗官为“天下之大害”：一是旷职，“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”；二是耗财，“坐无事之人而食有限之禄，尽无穷之欲而尽有穷之财”；三是跑官，“官吏无数而职业有限，故有运货赂于权门，辇金帛于戟里，望尘拥拜，摇尾乞怜，冀欲超迁高资，擢除美职”；四是虐民，“槌民肤，剥民髓”。冗官造成冗费，冗费又造成了百姓负担加重和财政入不敷出，加上贿赂成风、吏治腐败，封建王朝的根基被动摇了。
　　封建王朝解决“十羊九牧”、冗官冗费的主要方法是拖欠、停发或削减官吏俸禄。就连著名的“康乾盛世”时期，康熙皇帝也曾以财政困难为名，停发官吏俸禄数年。“民少官多”，官俸支出自然水涨船高，在财力有限的情况下，减俸、欠俸也就在所难免。但是，拖欠、停发或削减官吏俸禄并非治本之策。官员正常的俸禄没有保障，搜刮民脂民膏就变本加厉，所谓“三年清知府，十万雪花银”。如北魏前期，由于无俸，官吏大肆搜刮，贪污成风，百官“率是贪污之人”，“少能以廉白自立”，百姓骂他们为“饥鹰饿虎”。北宋中后期，吏员俸禄难保，便靠索贿为生，办事必先行贿，“凡贿赂先至者，朝请而夕得；徒手而来者，终年而不获”。
　　历史上也不乏明智的统治者，东汉光武帝刘秀，通过裁并四百多个县，裁减地方官吏十分之九，并大量紧缩中央机构，使官吏的俸禄得到了有效保障。北齐初年，也是通过精简机构来解决冗官冗费问题的：合并许多州县，同时大量裁减冗官，较好地解决了“十羊九牧”问题，官吏俸禄拖欠问题得到缓解，薪水还有所提高。
　　以古为镜，可以知兴替。在社会主义事业蓬勃发展、综合国力日益增强、政治稳定、人民安居乐业的今天，我们却出现了与历史类似的工资拖欠现象，导致拖欠的原因及其产生的不良社会影响与历史有惊人的相似之处：许多事业单位早已是市场经济中的盈利单位，财政却依然要供养起来。
　　机构叠床架屋，冗员过多。机构设置上下一般粗，一个乡也有几套班子，外加七站八所，各种临时机构多年不撤；一个县配十多名副县长；干部管理能上不能下、能进不能出的现象还比较普遍，以至于虚职拥挤，闲人济济；有的领导利用手中的权力，把亲朋好友强行塞往机关事业单位吃“皇粮”，更有甚者让学生娃娃列入教师名额，吃上了“财政饭”。
　　财政供养人员的数量和比例仍在不断地增长。新中国成立之初，财政供养人员与人口的比例为一比二百九十四。近二十年来，我国财政供养人员呈大幅度膨胀趋势，增长88.7％，约相当于同期我国人口增幅的3倍。
　　冗员过多、“十羊九牧”，其结果必然是加大国家财政压力，增加政府和社会负担。而且还会导致不正之风的蔓延，如乱收费、乱罚款、吃拿卡要等，甚至导致贪污受贿，严重影响正常的经济运行秩序，恶化干群关系。思考历史分析现实，精简机构势在必行，迫在眉睫。
　　令人欣慰的是，经过近两年的努力，中央国家机关以及各省已先后精简工作人员百分之五十左右；市县机构改革和人员精简、与乡镇机构人员调整紧密相关的农村税费改革试点及事业单位体制改革等，都在紧锣密鼓地进行，并已取得了可喜的成绩。把改革措施落到实处，才能直接减轻人民负担，提高政府效率，密切干群关系。倘如是，实为富民强国和民族振兴之大幸。