英国社会保障仍待改革 [复制链接]

第7版(国际周刊)
专栏：

　　英国社会保障仍待改革
王晓敏
　　英国社会保障体制改革的一个指导思想是：在福利国家中对穷人的济助，从相对狭义上讲，它的基本职责是向他们提供基本的生存保障。要限制那种超越国家目前实际经济能力的过高欲望。
　　英国的社会保障体制历史悠久。经过300多年漫长的发展过程，由过去教会组织的救济贫民活动，小规模分散的福利措施已发展成为今天统一的社会保障体系。英国的社会保障制度作为“社会安全阀”，对全国的社会、经济、政治的稳定有着重要的作用，同时也存在一系列社会、经济问题。为解决这些问题，从撒切尔政府起对社会保障制度做过一些改革。这些改革是分散的、零星的政策性调整，迄今尚没有一个系统改革方案付诸实施，但改革在一定程度上收到了成效，稳定了社会，促进了生产的发展，有些具体做法值得我们借鉴。
　　演进历程
　　1601年，英国政府颁布了历史上第一部具有社会保障性质的《济贫法》。它以法律的形式规定救济贫民的一些社会福利措施，并规定这些济贫活动由教区的教会组织实施。后来由于社会状况和经济问题的恶化，需要济助的人越来越多，财政不堪重负，从此产生了以善良之心为基础的自主行为，从分散的小规模的救济贫民活动，发展到1834年议会通过《济贫法（修正案）》，以征集“济贫税”的形式扩大资金筹措范围，并且对领取救济的条件作了严格的规定（必须住济贫院，去习艺所）。
　　随着国家济贫方式的多样化，工人自己亦举办了各种名目的济贫自助机构，成员按规定交纳一些互助金，建立一个互助基金，为其成员遇到各种不测提供经济帮助。这种活动直接提供了社会保障，并且减轻了政府经济负担。随着社会经济结构的变化与发展，社会保障应当按照不同社会阶层的不同方式进行调整。根据“贝弗里奇报告”的基本原则，1945年英国工党上台后实行贝弗里奇计划，提出了三种社会保障办法：
　　1）社会保险。用以满足居民的基本要求；2）社会救济。用以满足特殊情况的需要；3）自愿保险。用以满足收入较多的居民较高层次的需要。经过这三个阶段的发展，为社会保障制度的形成和“福利国家”的建立奠定了基础。目前，英国已建立起一套由国家统一管理的包括社会保险和社会福利制度在内的一个完整的社会保障体系，它包括退休养老金、失业保险、医疗卫生保障、国民保健服务、个人生活社会照料等内容。
　　问题多多
　　1.社会福利开支居高不下，国家财政不堪重负。社会保障的巨额开支，使英国经济背上沉重包袱。社会福利开支居高不下、财政负担加重，同时又削弱了国家调节经济的能力。此外，失业救济等社会保障制度的广泛实施，一方面使工人的基本生活需要得到了保障，但也削弱了劳动力市场上竞争机制的自发调节作用，一定程度上影响了就业形势的好转。
　　2.人口老龄化。英国出版的最近一期《经济学家》杂志披露了这么一个统计：1990年每3.3个英国劳动力供养一个靠养老金生活者，到2030年，这个比例要下降到2.4个劳动力供养一个。人口日趋老龄化，国家福利开支必然增加，即使想维持目前的福利水平也很难。
　　3.办事机构臃肿，经济效率低下。英国的社会福利与保障由国家健康与社会保障部负责。该部是政府部门中最大的机关，直接或间接受雇于该部的职工有100万人以上。如此庞大的机构要正常运转，必然耗费巨额财政开支，其管理费用每年高达18亿—20亿英镑。由于社会保障的某些规章制度不严、管理不善，造成巨大浪费和效率低下。这与社会保障制度之间存在严重矛盾。
　　4.所得税负担加重，导致专业人才外流。英国社会保障费大部分来源于财政，而财政的来源主要是税收，其中个人所得税又占很大部分。高福利的代价是高税收，维护高福利，必须有较高的个人所得税。英国的个人所得税实行累进税制，随工资收入增加而提高。因此，名义工资的增加部分往往被个人所得税抵消，这在很大程度上影响从业人员的工作积极性。
　　改革举措
　　为复兴英国经济，改革社会保障制度，撒切尔政府1979年上台后即采取一系列调整措施。为削减社会福利总开支，调整、缩小或取消某些福利设施是必然的，但这与人们易增不易减的传统观念不符，使一部分人难以接受，招致一些人的指责。
　　撒切尔政府的治理取得了不小的成就。1982—1989年，英国经济保持了战后以来少有的持续增长势头，通胀从多年的两位数降到较低的水平，财政也出现了20多年来未曾有过的盈余。英国在治理改革社会保障制度方面主要是从以下几方面着手进行了工作：
　　1）原来由国家负担的退休金制度改为私人或企业负责制，领取的退休金数额与在业时积累的数额挂钩；2）改革失业津贴制度，变国家负担为私人或企业负担，规定失业津贴不能超过原工资的7％，失业期限为一年，期满领取者须找到一份能每周工作16小时，可以连续工作13周以上的工作，方可以重新领取失业救济金。如果继续失业，则改为领取社会救济金；3）医院逐步实现私有化，医疗费以公民交纳社会保险费形式自行负担；4）公立学校私有化，学校奖学金制度改为“贷款”，逐步实行学费由学生自理；5）推进住房私有化，政府通过缩短居住年限（公房租户有权购买住房的居住年限），提供折扣、低息贷款等优惠政策，鼓励私人买房，借此减少政府的大量住房津贴支出；6）针对高税率，政府作了一些调整，以刺激投资。适当降低富人所得税税率，提高了一般劳动者增值税税率。
　　梅杰政府1990年11月上台后，也采取一系列改革措施。他们曾对居高不下的福利开支问题酝酿过一场变革，将其再度列入当时亟待解决的政府议事日程，决心把国家公共开支从当时占国内生产总值42％削减到35％左右。
　　1997年布莱尔政府上台后，加大了对英国社会保障体制中以下诸项的改革力度。1）政府在加大对教育投资的同时，扩大招收海外学生，以筹措更多经费，使英国的全民教育真正成为一个产业，从而形成良性循环；2）在解决就业问题上，工党政府又跨出了一大步。他们从私有化的公用事业公司中每年征收数十亿英镑的暴利税，用以支持18—25岁青年重返工作岗位；从国家储备金和征收的暴利税中拨出一部分，补贴雇佣长期失业人员的雇主；3）在失业保障方面，政府为鼓励失业人员积极求职，规定失业人员只有在愿意接受职业培训并能证明自己一直在积极寻找工作，才能领取失业救济金。由于政策得当，英国目前的失业人数已降至100万以下，失业率仅为欧盟主要国家法国和德国的1／2和1／4，创历史最低水平；4）在社区医疗服务方面也有了很大的改进。
　　近年来，英国在进行社会保障体制改革时历届政府都始终把握的一个指导思想是：在福利国家中对穷人的济助，从相对狭义上讲，它的基本职责是向他们提供基本的生存保障。要限制那种超越国家目前实际经济能力的过高欲望，社会保险与社会救济的目的在于保证以劳动为手段获得生存的基本收入，这实际上是继承了撒切尔夫人济贫政策的本意。
　　20世纪70年代末以来，英国的社会保障体制的改革取得了一定成效。人们认为：改革是值得的、必要的，但不管制度本身改进了多少，英国的福利仍将耗资巨大，这是专家对2030年英国社会的一种预言。事实证明，英国的社会保障制度确实存在不少问题，改革碰到的阻力也大，所采取的措施距治标也治本尚有较大距离。所以，继续改革社会保障制度，治理“英国病”仍将是布莱尔政府及将来政府所面临的艰巨任务。