为了净化文化市场——记上海文化稽查总队综合执法效应 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　为了净化文化市场
　　——记上海文化稽查总队综合执法效应
　　本报记者吕网大
　　又一个“五一”长假来临，在人们满怀喜悦准备度假出游之际，地处上海永嘉路的上海市文化稽查总队办公楼内依然一派忙碌景象。4月30日上午10时，急促的电话铃声响起：在市郊结合部的梅陇地区发现流动书贩出售非法出版的书刊。每一个举报电话即是出发令。总队稽查一处会同当地公安人员紧急出动，迅速抓获了书贩。并在其住处查获各类盗版及淫秽书刊240多本。书贩一脸的无奈：快过节了，想不到还是查得那么严。
　　这是一支特别能战斗的队伍，成立仅16个月，全部人员包括内勤总共30来人，而去年一年检查各类文化经营场所2600多个，立案查处违法经营活动1300多起，人均办案43个。上海文化领域的这支执法新兵，以其凌厉的攻势、雷厉风行的作风，对不法分子产生了极大的威慑力，也在上海市民中树立起良好的形象。
　　将分散的五指捏成拳头
　　体制不顺，管与办不分，加上多头管理，执法力量分散，这是计划经济体制下产生的文化市场管理中的突出问题。上海也曾按条线管治文化市场，即图书归出版、娱乐归文化、音像归广电，文物、体育场所也分别归口上级部门管理，结果是职能重叠、职能交叉，更难做到公正执法。针对这些问题，上海市近年来积极探索文化市场的管理和综合执法新体制，并于1999年12月27日成立了全国第一支文化领域的综合执法队伍——上海市文化稽查总队，对原属出版、文化、广电等五局的演出、娱乐、图书报刊、音像制品、电子出版物等十大类部门行使综合执法的职责，将原来分散的“五指”变为握紧的“拳头”，使各条块的文化稽查力量实现联合，形成了一个更有效的管理监督网络。
　　体制创新，带来的是活力。2000年1月2日，稽查总队接到举报迅速出击，在零陵路上端掉一个出售盗版书籍的书店，这是总队成立后查处的第一案。体制理顺了，在指挥上也得心应手，稽查总队经常调集力量，以重拳出击，查处大案要案的力度明显增强。他们根据上海出版物市场实际状况，以“伤其十指，不如断其一指”的思路，集中力量堵源头，打击地下批发窝点。一年来，查获万盒以上非法音像制品、5000册以上书刊的地下批发窝点50个，最多的一次就收缴了46万盒音像制品。实行综合执法，虽然扩大了执法范围，但管理对象相对密集，形成了“走过、路过、不错过”式的连续检查，执法效率有了提高，执法成本反而下降。
　　实践证明，上海文化稽查总队组建以来，实行综合执法，变分散的执法力量为集中，变单一的执法体制为综合，加大了执法力度，取得了事半功倍的效果。去年，上海文化稽查总队没收违法音像制品、电子出版物170万张（盒），没收违法书刊、小报80多万册（份），没收违法所得和罚款300多万元，有些方面的执法效果超出前几年之和。今年第一季度，全市新组建的区县文化稽查队也取得良好的执法效果，立案处罚比去年同期增加97％，取缔无证摊点增加94％，收缴非法书刊增加117％，罚没款增加154％。出重拳的打击力度，不仅对违法经营者起到了强烈的震慑作用，而且有效地净化了上海的文化市场。
　　机制创新带来新气象
　　上海文化稽查总队成立以来，也带来了机制上的创新，一整套有利于文化市场监管的工作机制，如齐抓共管的协调机制、公正廉洁的保证机制和体现长效管理的执法机制等，确保了执法的效率和效果。上海市委、市政府在组建文化稽查总队后，将其与“扫黄打非”办公室合署办公，稽查总队具有既是执法主体又是协调机构的功能，实现了“虚实”结合，同相关部门也建立起密切的工作关系，形成文化市场的监管合力，使“扫黄打非”工作融入创建文明单位、文明社区等日常活动中，得以常抓不懈。
　　上海东北部的五角场地区原来音像市场违法经营活动比较多。今年年初，该地区要申报文明示范地区，稽查总队得知后，与市文明办一同向杨浦区有关部门通报了情况，引起了区领导的重视，经过联合执法，反复治理，五角场地区的音像市场得到明显改观。从今年年初起，市文化稽查总队还与团市委、市青少年保护办公室取得联系，共同探索通过社会教育、学校教育、家庭教育和青少年自我教育的途径，教育青少年远离非法出版物和不健康的娱乐活动。
　　有了上海文化稽查总队这支专业执法队伍，进一步规范了公平、公正的文化市场环境。如上海的电子游戏经营场所将近25％是文化系统自己所办，这种自己批，自己管的模式，使行政部门既是“运动员”，又当“教练员”和“裁判员”，审批部门与经营部门形成了一定的利益关系，既难保证公正执法，也无法取信于其他经营者。实行综合执法，就将办文化与管文化、行政许可与行政执法相对分离，文化管理部门可以对执法队伍的检查和处罚行为进行监督，文化稽查总队也可对文化主管部门审发许可证的行为给予监督，这样形成了双向制约、相互制衡的新机制，强化了政府部门对文化市场的监督检查与行政执法职能，也是从源头上制止腐败的重要举措。
　　上海文化稽查总队执法中还有一个显著特点，就是坚持以常规、常态的稽查来实现长效管理的目标，总队要求各个稽查处以60％—70％的精力外出稽查，并规定了夜间和双休日、节假日的稽查比例，频繁而经常性的检查加强了对文化市场的日常监管，改变了以往运动式管理的不足。
　　执法严首先队伍要过硬
　　在上海市文化稽查总队，从总队长邵敏华到普通工作人员，每人办公桌右上角都有一张“工作人员廉政守则”，他们将其称为“座右铭”，这廉政十条明确规定了执法中的“十不准”，如不准单独稽查、徇私办案，不准接受经营单位或经营者的各种馈赠，不准接受可能影响公正执行公务的宴请活动，等等。稽查总队一成立，有些不法经营者便把他们的目光对准了这支队伍，大多数的办案人员都经历了被跟踪，受到威胁、利诱等种种“待遇”，而稽查总队从她诞生的那天起，就叫响了“清正廉洁是立足之本”的口号，总队先后制定了18个内部管理制度和规定，形成了“举报—审核—查处—反馈”环环相扣的落实举报制度和“办案人员提出处理意见—处领导审核—办公室复核—总队领导审定”层层把关的办案制度，由于从源头上建起了预防、监督机制，至今未发生一起对稽查总队工作人员违法、违纪行为的举报，也没有一盒（册）被收缴的非法出版物从他们手中流出去。
　　上海文化稽查总队综合执法有力打击了非法经营，维护了合法经营者的权益，保障了文化市场的繁荣发展，正版出版物在上海文化市场的占有率不断上升。据文化部市场司今年年初的调查，上海音像经营单位正版率达到90％左右，去年全市出版发行额有了较大增长，出版发行量和收益居全国之首。
　　组建专门队伍，对文化市场实行统一执法，不仅仅是简单的机构撤并，而是上海在维护市场秩序、理顺文化市场的管理体制、强化政府管理职能的重要措施。专家认为，随着行政审批制度的改革和中国即将加入WTO，今后政府在市场准入方面的行政行为会进一步减少，这“第一道防线”——市场准入的减弱和放开，意味着“第二道防线”——市场监管的责任更重，要求更高。上海市在这方面已开始了积极而有益的探索。