村民自治中的制度创新——广东省推进村民自治工作的实践 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：工作研究

　　●以村委会直选推动农村基层党组织建设●以建章立制方式落实并保障村民自治●以合法科学的手段加强镇政府对村财务的监督●以奖惩机制激励村委会干部积极完成政务
村民自治中的制度创新
　　——广东省推进村民自治工作的实践
　　广东省邓小平理论研究中心
　　扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。从1998年开始，广东省依法改革农村基层管理体制，在全省农村积极围绕村民自治进行制度创新，对扩大农村基层民主、发展农村经济起到了重要的推动作用。
以村委会直选推动农村基层党组织建设
党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。为了充分体现党对农村工作的领导，1998年11月正式颁布的《村委会组织法》第三条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”同时，该法还具体规定了村委会作为“自我管理、自我服务的基层群众性组织”应负的八大职责。但是，对村委会如何在党支部领导下行使职权，特别是当二者不协调时如何处理，目前尚缺乏规范的解决办法。在实践中，有的党支部书记迟迟不向新上任的村委会主任移交财权，有的村委会主任则认为自己的民意基础更广泛，不尊重党支部的意见。这类问题若得不到及时解决，就会使党的执政意志无法在经过合法选举产生的基层组织得到贯彻落实。此外，目前一些农村基层党组织的确存在缺乏战斗力的现象，如年龄老化、党性观念淡化、思想观念僵化等。
　　为解决上述问题，广东省各级党委有意识地抓住村委会直选的契机，以村委会直选推动农村基层党组织建设。村委会直选虽是对村民自治作出的制度安排，但它也是在新的历史条件下给我们巩固农村基层党组织的领导核心地位创造了一个规范化、程序化的民意表达和支持机制。面对农村基层民主建设的新情况，广东省各级党组织不是怨天忧人，消极等待，而是主动出击，积极参与。在中山、顺德、东莞等地市，党委明确要求村支部委员作为村委候选人积极参选，让广大群众检验基层党组织的战斗力和凝聚力，把能否顺利当选作为基层党组织的考核标准。对落选的支委成员，在支部换届时调整出支委班子。而对新当选的非党员村委，先是支部根据其本人表现和志愿，合格的将其发展为党员，然后再吸收进支委。这一方法被称为“二选（村委会选举与村支委选举）联动机制”。这一机制的实质，是把通过合法程序推进支委与村委的交叉任职作为现阶段基层党组织建设的目标。这样，既可避免村委会与党支部的矛盾，提高办事效率，又可节省开支，减轻农民负担，更重要的是可以进一步纯洁党的队伍，使党支部能像村委会那样在基层社会建构起自下而上地提取权力资源的制度化渠道，使基层党组织真正成为“站得住、打得赢”的坚强战斗堡垒。
以建章立制方式落实并保障村民自治
　　广东作为我国改革开放的先行省份，农村集体经济的发展水平普遍较高。在珠江三角洲地区，一个村的工农业年产值动辄上千万元，有的甚至逾亿元。这样的村委会，其日常工作远不止一般说的诸如上传下达、调解纠纷、兴办公益事业、征兵征粮那么简单。在这样的地方，村委会掌握巨大的经济资源，经济活动已成为村委会的工作中心。可以说，如果不把村民自治的精神具体落实到一系列规章制度上，那么，村民自治不仅不可能遏制村干部的腐败，反而可能成为其抵制上级部门监督的借口。
　　《村委会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”但《村委会组织法》对村民自治章程的内容并没有具体的规定。鉴于集体经济发达这一实际情况，为了从源头上遏制“村官”的腐败现象，广东省各地农村在严格遵循国家法律法规和广泛征求村民意见的基础上，除了制定旨在约束一般村民的“单约性”的村规民约外，还针对村委会的日常工作，积极制定了一系列“双约性”的规章制度，既规定了村民的权利和义务，又对村干部的职责范围、工作方式、工作内容等作了明确的规范。这些针对性极强的农村“小宪法”的出台，使村民自治不仅有法可依，而且有章可循。
　　规章制度固然重要，但如果缺乏督导，也可能变成一纸空文。为此，珠江三角洲的许多农村还成立了专门督导贯彻有关制度的分委员会，如企业管理委员会、财务管理委员会、民政社会事务委员会、治安委员会、计划生育委员会。这些分委员会一般由三至四名村民代表组成，隶属于村民委员会，有的村甚至要求分委会的委员到村委会集中办公、日常上班。这样，不仅有章法，而且有监督；不仅“村官”行政有方，而且村民参政有门。
以合法科学手段加强镇政府对村财务的监督
　　如何处理乡镇政府与村委会之间的关系，是当前实施《村委会组织法》，保证村民自治不断向前发展的一个重要问题。《村委会组织法》第四条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”也就是说，实行村民自治后，村委会与镇政府的关系不再是传统的领导与被领导的关系。这一变化，使得一部分镇干部感到不适应、不理解，并对一些不是按镇干部意图直选出来的村委不支持不关心，甚至抱有成见，故意刁难，有的干脆认为不要搞直接选举。
　　按照《村委会组织法》的精神，乡镇人民政府对村委会的自治事务，既不能越俎代庖，也不能放任自流。为此，广东省各地的乡镇人民政府，对依法属于村民自治范围内的事项持主动介入但不直接干预的立场，在此前提下，积极引导村委会依法开展自治活动，为村民自治铺路导航。如以科学的手段加强镇政府对村财务的监督，被认为是乡镇政府对村委会所负有的“指导、支持和帮助”的法定义务之一。目前，珠江三角洲地区大多实行了“村财镇监”模式，即由镇里出钱统一购置电脑设备，对各村财务实行电脑化管理，实现全镇联网，镇政府的有关人员足不出户便可随时监督各村财务状况。同时，各村的财务人员（会计）由镇政府统一聘任，工资由镇政府发放，避免了村财务人员唯村委会是从而弄虚作假现象的发生。现在，村财务不仅如《村委会组织法》所规定的月月公开，而且日日公开，时时公开；村财务不仅向村民公开，而且向镇政府公开，同时接受来自上下两方面的监督。
以奖惩机制激励村委会干部积极完成政务
　　《村委会组织法》第四条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会协助乡镇政府完成政务是一项法定义务，但实行村民自治后，的确有一些村委会干部不再像以前那样积极完成乡镇政府下达的各项任务。在一些村委会干部看来，执行镇政府下达的诸如村民纳税、服兵役、粮食征购、计划生育等政务，是得罪人的事。有的村委会干部由于担心在谋求连任时丢选票，更不愿意去得罪人，结果阻碍了政务的及时完成，导致政务不畅、有令不行，增加了行政成本，降低了行政效率。
　　为解决上述问题，广东各地普遍采取了以奖惩机制激励村委会干部积极完成政务的做法，即由乡镇人民政府详细制订村委会干部完成政务的考核标准和奖惩幅度，村委会干部的月工资和年终奖金由镇政府根据其工作表现核定支付标准。在珠江三角洲地区，村委会的报酬由村财政支出，但其数额须经村民大会同意并由镇政府核定和批准，不然则以违反财务制度处理。在经济发展水平相对落后的粤北山区，为了既调动村委会干部完成政务的积极性，又减轻村财政的负担，村委会干部的部分报酬直接从镇财政支出。
　　（执笔人：吴重庆李江涛）