制度建设重在创新——五年来我国政府立法工作回眸 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：依法行政 巡礼之一

　　编者按 党的十五大报告明确指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”实行依法治国，是我国社会文明进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。
一切政府机关都必须依法行政，既是依法治国的必然要求，也是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的作用。因为，行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律、法规的规定主要靠行政机关来执行，各级政府及其部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。依法行政的前提是什么，其主要内容有哪些，如何保障依法行政切实推进，这些都是大家关心的问题，我们特推出“依法行政巡礼”稿件一组，总结回顾党的十五大以来我国依法行政所取得的成就，以飨读者。
　　制度建设重在创新
——五年来我国政府立法工作回眸
郭法言
一个国家发展道路的选择与其制度建设息息相关。在经过漫长、痛苦而艰难的探索之后，我国最终选择了符合中国国情的、具有中国特色的民主法制之路——“依法治国，建设社会主义法治国家”。
实现依法治国，法律制度建设是前提和基础。党的十五大提出依法治国基本方略五年来，按照党的十五大关于“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的要求，我国制度建设取得了举世瞩目的成就。从国家立法来看，从1997年党的十五大召开至2002年6月底，除宪法修正案外，全国人大及其常委会制定法律及有关法律问题的决定90个，国务院制定行政法规142个。现在，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系框架已经形成，我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面已经基本上做到了有法可依。
党的十五大以来的五年，我国制度建设特点鲜明：把制度创新摆在突出位置。
服从并服务于解放和发展生产力
制度建设始终要为解放和发展生产力服务，这是这些年来制度建设孜孜以求的目标。
在个别省市，办一个批发市场须经11道审批手续；出租车运营要具备26个证件；外商投资房地产开发需要到13个政府部门办理34项行政审批，提交220类审批材料，依法办完全部审批项目，最长需要154天。这种带有一定普遍性的情况，严重制约了经济的发展，并成为行政机关“寻租”的一个手段，一个腐败源。为了从源头上突破这些束缚生产力发展的体制性障碍，进一步解放和发展生产力，国务院于2001年9月专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，按照合法、合理、效能、责任、监督的原则，切实减少政府对经济事务的行政性审批；对需要保留的行政审批事项，也要减少环节、公开程序、明确责任、加强监督、强化服务。目前，对国家经贸委行政审批项目进行审核处理试点工作已经顺利完成。国家经贸委取消和调整的审批项目占原有审批项目的49.1％。前不久，国务院常务会议又讨论通过了《行政许可法（草案）》。这部法律，对于巩固行政审批改革成果，进一步推动行政管理体制改革，解放和发展生产力，必将起到重要作用。
人民利益高于一切
水能载舟，亦能覆舟。制度建设的成功与否，关键在于确定制度是否将着眼点放在维护最大多数人民的根本利益上，并使之具体化，使广大人民群众真正得到实惠。在制度建设中，凡是对涉及广大人民群众切身利益的规定，都高度重视、悉心研究、创新机制。
医疗事故的处理涉及公民的生命健康权和财产权等公民最基本的民事权利。过去，医疗事故的鉴定由卫生行政部门组织进行，医疗事故鉴定委员会组成人员由卫生行政部门指定，医疗机构以外的专家不能参加，而且鉴定程序不公开、鉴定没有期限，对医疗机构不按照规定提供鉴定所需的技术材料缺乏制约。另一方面，患者对自己病情、医疗措施、医疗风险以及病历资料等的知情权、选择权没有任何保障。这些做法，不仅无法体现技术鉴定的中立性，而且有政府干预和“护短”的嫌疑，加之患者应有的实体权利得不到实实在在的保障，一度使患者对医疗机构以及卫生行政部门缺乏信任，一旦发生医疗事故，容易造成患者和医疗机构之间的抵触和对立，严重影响社会稳定。针对这种情况，国务院于2002年4月发布了新的《医疗事故处理条例》，一改过去封闭式的医疗事故鉴定模式，规定了公开、公正、民主的事故鉴定程序，增加了患者权利的规定，受到了包括医患双方在内的社会各界的普遍欢迎。
责任重于泰山
人民的政府，理所当然地要对人民负责。从制度上确保权力与责任统一，是人民政府对人民负责的基本要求，也是这些年来制度建设的一个着眼点。
近年来，爆炸、火灾、交通等特大安全事故频发，其中一个重要原因是有关地方人民政府及其有关部门疏于管理、监督不力，对事故责任人的责任追究存在有法不依、执法不严的现象。为了解决这个问题，国务院于2001年4月发布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，明确了地方政府及其有关部门对防范特大安全事故的责任，突出“一把手”的行政责任。实施一年多来，地方人民政府及其有关部门，特别是正职领导人的责任意识和事故防范意识普遍增强，对防范和减少因失职、渎职行为造成的特大安全事故，保护人民群众的生命和财产安全，起了积极作用。
权力必须和责任挂钩，还必须与利益脱钩。针对受利益驱动产生的“执法护违法、违法养执法”等问题，国务院于2000年2月发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，从制度上确保权力与利益脱钩。
遵循国际规则
经济和科技的发展使世界各国的联系更加紧密，遵循公认的国际规则就成为国际经济交往中各国应当信守的一项义务，也是我国在制度建设中给予重视的一个原则。
为了确保全面履行在加入WTO谈判中所作的承诺，国务院于1999年底制定了详细的有关或者影响贸易以及确保贸易制度的透明和统一实施等方面的政策措施的调整计划，确定了完成各个项目的具体时间表。目前，适应加入WTO的进程，全国人大及其常委会修改法律13件，国务院制定、修改行政法规37件，废止行政法规12件，停止执行有关文件34件。
WTO规则的很多例外条款同样可以为我所用，以在必要情况下保护国内相关产业。为此，国务院于2001年12月发布了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。
制度建设的公开与透明
制度建设如果缺乏公开与透明，就难以保障制度建设本身的科学性、有效性。这些年来，公正、透明一直是我国制度建设关注的重要议题。
信息公开、透明和公众参与决策是确保制度建设科学、有效的重要手段。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对此作了基本规定。根据这些规定，制度在形成过程中，要深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。有关制度草案直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，还可以举行听证会；必要时，可以向社会公布，征求意见。这些规定从程序上保障了制度建设的公开、民主和科学。
为了保证政府制定的有关国计民生的商品和服务价格的科学性，1998年5月实施的《价格法》确立了价格听证制度，规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，征求消费者、经营者和有关方面的意见。价格听证会制度的实施，开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河，是我国政府价格决策民主化、科学化进程中的重要里程碑。实践中，铁路运价、水价等的调整，都依法举行了听证会，收到了良好的社会效果。