为世界遗产撑起“保护伞”——《四川省世界遗产保护条例》诞生记 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦

　　为世界遗产撑起“保护伞”
——《四川省世界遗产保护条例》诞生记
张丽华 孙信志 罗英
《四川省世界遗产保护条例》于今年4月1日正式施行。这是全国第一个出台的保护世界遗产的地方性法规。
立法保护是民意
四川省4处风景名胜被列入世界遗产。它们分别是：九寨沟、黄龙、峨眉山——乐山大佛、青城山——都江堰。这些具有突出价值的自然和文化遗产，是中华民族智慧的结晶，是全人类的共同财富。如何保护好、管理好、利用好这些珍贵的世界遗产，并将它们完美地传于后代，一直是四川省人大常委会和广大人民群众关注的热点。
长期以来，四川的世界遗产处于多头管理的状态。建设、环保、国土、林业、水利、文物、旅游、宗教等25个部门，分别从行业的角度加以管理，形成既管又不管的局面，有利的事争着抢着管，管理中需要出钱出力的，又互相推诿。由于政出多门，保护措施不完善，使世界遗产日渐受到损害和破坏。
《世界遗产公约》规定，对世界遗产要严格保护，统一管理，科学规划，持续利用。四川省人大常委会根据这一原则，早在1998年6月便着手开展世界遗产保护条例（草案）的立法调研工作，同年8月开始起草该条例，2001年5月《条例》（草案）提交省人大常委会第二十三次会议审议。审议中，赞成与不赞成该条例的都有各自的理由，以后虽经再次审议，因争议较大，草案被搁置。为了广泛征求社会各界的意见，省人大常委会于同年10月18日举行了立法听证会。
立法听证聚民智
举行立法听证会，是充分发扬民主、公开立法、集中民智、反映民意的体现。参加听证会的有工人、农民、街道居民、律师、教授和专家、学者共100多人，有20位来自与世界遗产保护立法事项有利害关系的单位代表，还有31位社会各界公民参加旁听。听证会开始后，大家讨论的焦点问题是：一、四川省世界遗产保护立法条件是否成熟？已有《四川省风景区管理条例》，还有没有必要再搞世界遗产保护条例；二、是维持多部门管理现状还是建立统一管理体制；三、地方立法应授予世界遗产统一管理体制哪些行政职权？大多数人认为，四川省世界遗产保护条例立法条件已经成熟，刻不容缓；应建立统一管理体制为宜。
省人大常委会集中民意，对《条例》再作修改，日臻完善。《条例》着重解决了三个突出问题。一是世界遗产规划问题。九寨沟、黄龙、峨眉山——乐山大佛已分别完成了第二轮和第三轮总体规划的修编，青城山——都江堰完成了总体规划的编制。《条例》强调，经批准的世界遗产总体规划，任何单位和个人不得擅自改变。对世界遗产核心区、保护区可以采取封闭轮休制度，限制游人数量；禁止在世界遗产核心区、保护区建设宾馆、招待所、疗养院及各类培训中心等建设项目及设立各类开发区、度假区，避免将世界遗产城市化、商业化和人工化。二是坚持有效保护，合理开发利用。三是强化世界遗产管理机构的职能。景区内各个部门必须实行统一管理，相互支持、相互配合。
依法保护顺民心
由于近几年的旅游经济发展很快，有的地方为了眼前的利益，违反景区的总体规划，随意上建设项目；有的建设项目虽然符合规划要求，但与世界遗产的历史风貌不相协调。为此，《条例》对建设项目的审批作了限制性规定：“凡不符合总体规划的建筑物、构筑物和其他设施，应当限期拆除或改造”。《条例》规定对世界遗产核心区的人口数量超出世界遗产总体规划确定的承载能力的，应采取必要的移民措施。《条例》还规定按照总规划世界遗产管理机构可以对世界遗产核心区、保护区采取分区封闭轮休制度，限制游人数量，保护生态环境。
这些规定，较好地处理了规划编制和规划实施管理的关系，正确处理了保护世界遗产与发展旅游经济的关系，将旅游服务设施和商业设施转移到景区外，做到了“区内游，区外住”，以更好地向世人展示世界遗产的真实性、完整性。
《条例》还有一个引人注目的地方是，针对世界遗产多头管理、政出多门的突出问题，规定：“世界遗产地，县以上人民政府应当设立管理机构，负责世界遗产的保护、利用和管理工作。任何单位和个人不得擅自出让或变相出让世界遗产资源。世界遗产保护范围内所有单位，应接受世界遗产管理机构的管理。”这也是四川多年来实践经验的总结。景区内是一个小社会，涉及建设、文物、林业、宗教、环保、旅游、水利、国土等许多部门，过去各自为政，矛盾多多。如今，实行统一管理，各部门相互支持，相互配合，世界遗产将会得到更好的保护和利用。
2002年1月8日，省九届人大常委会第二十七次会议以高票通过了《四川省世界遗产保护条例》。随即举行实施该《条例》新闻发布会。《条例》颁布实施几个月来，全省掀起了一个深入学习、宣传《条例》的热潮。
保护世界遗产，是每个公民的责任。《条例》为世界遗产撑起了“保护伞”。