立法，让每一寸土地流金溢彩——写在修订后的《吉林省土地管理条例》出台之际 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦

　　立法，让每一寸土地流金溢彩
——写在修订后的《吉林省土地管理条例》出台之际
高 峰
2002年8月2日，在吉林省九届人大常委会第三十一次会议上，经过与会委员们的审议和表决，重新修订后的《吉林省土地管理条例》获得一致通过。这部备受社会各界瞩目的地方性法规的出台，标志着吉林省国土资源的合理开发、利用和保护工作在法制化、规范化的轨道上迈入一个崭新阶段。
土地管理秩序亟须整治
吉林省现有耕地557.8万公顷，人均耕地面积0.21公顷，土地资源弥足珍贵。近年来，随着土地市场的不断开发，土地有偿使用范围逐年扩大。到2000年底，全省已累计出让土地1200公顷。有限的土地资源在促进一方经济建设的同时，其所带来的高收益也促使一些地方的单位和个人大钻法律、法规空子，蜂拥而上，争抢这块“蛋糕”。“开发区热”、“卖地热”、“兼并风”背后，造成大量国土资源流失、废弃。不久前，一位省人大代表参观吉林市九站镇某开发区时，眼前只是一片空荡荡的荒野。开发区负责人告诉他，招商工作已使尽了浑身解数，目前只招来一个“无水酒精”项目。据有关部门介绍，类似这样的开发区，全省各地乡村几乎都有，大小不一，多种多样。在“房地产开发热”中，一些房地产商瞄上了正面临困境的国有企业，他们采取欺骗手段，以“兼并”的名义购买国有企业，最后推倒厂房在原址土地上开发高档商业用房……
耕地被蚕食，由土地问题引发的违法案件也在逐年增加。仅去年，省国土资源厅就对各类干扰土地市场秩序的案件进行了集中排查，清理涉案土地近1万宗，查处各类国土资源违法案件1291起，涉案土地面积565公顷，涉案矿山178个，吊销21家矿山的采矿许可证。制止和查处违法采矿300多起，查办了一大批大案要案，移交公安机关12件，追究了涉案单位领导和责任人的责任。土地管理秩序上所暴露出的种种问题以及全省经济跨越式发展对国土资源管理职能提出的新要求表明，对原《吉林省土地管理条例》的修订已势在必行，刻不容缓。
修改意见切合省情
土地关乎百姓生存，社会稳定。条例在修订过程中，始终注意征询方方面面的意见，特别是基层人大代表，乡、村干部和人民群众的意见、建议。2000年11月，省九届人大常委会第二十次会议对省人大农业与农村委员会提请的《吉林省土地管理条例》（修订草案）进行了初审，并提出一些修改意见。2001年7月，省人大法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的建议和有关方面的意见，对条例修改草案进行了审议。针对社会普遍关心的“建设用地审批权限”问题，有的常委会组成人员和有关方面提出，条例修订草案关于这一问题的规定不合适。经过研究，法制委员会认为，用地审批权限的划分要考虑各地的发展，因此，根据土地管理法的有关规定和吉林省省情，建议把“限额审批”改为按“项目审批”。具体修改为：“具体建设项目使用国有土地由市（州）、县（市）人民政府批准……”省人民政府直接组织实施的重点建设项目用地、国家规定《限制供地项目目录》中的建设项目用地、依法批准设立的国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园范围内的建设项目用地等，该条款明确规定由省人民政府批准。
政府征用土地直接涉及群众利益。许多常委会组成人员认为条例修订草案第二十七条中第二款关于被征用土地上附着物的补偿标准“应当按市、县人民政府规定或双方约定”的文字表述不合适，建议根据土地管理法相关条款，在省统一规定的条件不成熟的情况下，可采取双方约定的方式，以避免矛盾，也有利于工作。为此，法制委员会建议将条款修改为：“被征用土地上附着物的补偿标准由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市、县人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”
农村村民宅基地的审批程序问题令人关注。在总结以往经验教训的基础上，法制委员会建议将条例修订草案第三十五条“由县级土地行政主管部门的派出机构”删除，修改为“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，使其与国家法律规定相一致。
增加立法透明度
为了更加充分听取来自社会方方面面的意见、建议，增加法规修订工作的透明度，省人大常委会会议还特邀了省人大代表、普通公民列席和旁听了会议。在审议中，常委会组成人员分别就“经济适用住房用地”、“征地与复垦”、“农田保护”、“农用宅基地转变为商品房、高尔夫球游乐场所用地”以及“土地闲置费用收取”等“焦点”问题进行了审议。孙业堂委员认为临时用地大多会变为永久用地，从而占用农田，不利于农田保护。时广仁委员认为，条例修订草案第三十五条应增加一款：“出卖村民住宅不能超过住宅用地标准，如改建住宅应经当地政府批准。”他还建议在条例修订草案第六十八条“责令限期退还”前加上“上级土地主管部门”，以明确执法主体。
姜里仁、赵鸿儒、李勇委员说，条例修订草案第四十四条中“以经济适用住房为名建设商品房的”只是“追缴土地出让金”的规定不科学。经济适用住房面对的是低收入阶层，应对这部分群体予以照顾。应重视经济适用住房建设问题，对以经济适用住房为名建商品房的，在“法律责任”中应作出相应的处罚规定，因此建议比照第六十条的规定，增加“收回其土地使用权，进行拍卖”的有关规定，并要明确处罚收入应用于经济适用住房，保护困难群体利益，以利于社会稳定。
尤国、卢全振委员认为，为避免开发商以经济适用住房为名建商品房，非法谋利，建议将第四十四条修改为“土地行政管理部门除向开发商追缴土地出让金外，其超出经济适用住房价格的非法所得由国家没收。”
列席会议的省人大代表蒙宣村认为第四十四条的规定不科学，容易造成开发商钻国家政策空子，而老百姓又得不到实惠，过后追缴又难以操作。为此，她建议在条例相应处增加加强这方面管理力度的内容。
重新修订后的《吉林省土地管理条例》的出台，必将对吉林省经济的跨越式发展和生态省战略的实施起到重大的推动作用。一位多年从事土地管理立法工作的同志在条例获表决通过后高兴地说：“土地是吉林人的命根子。今后有了这样一部地方性法规，我们就能管好、用好国土资源，造福人民及子孙后代。”