欧盟要制订宪法 [复制链接]

第7版(国际周刊)
专栏：

主持人语
继欧元正式流通之后，欧盟又着手制订一部欧洲宪法，以尽早实现“大欧洲”的梦想。对欧洲一体化进程而言，欧盟制宪的意义非同一般。同时，它也是对现行国际关系准则与结构的一次重要革新。希望通过本期《国际周刊》，读者能对欧盟制宪的进程、前途以及面临的困难等有所了解。
欧盟要制订宪法
中国社会科学院欧洲研究所研究员吴弦
欧盟这次谋求根本变革的努力，无论就其所涉及内容的深刻性，还是从参与者的广泛性来看，在欧洲一体化进程中都具有极重要的地位。
近两年来，欧盟又在酝酿重大变革，即制宪进程的启动。在尼斯首脑会议决议的基础上，经积极推动与协商，欧盟各国领导人终于在去年底通过了关于欧盟未来的《莱肯宣言》。今年２月底，制宪筹备委员会如期开始运转。
筹委会会议首次包括了欧洲议会与各国议会成员，因此被视为一种“创新”。中东欧等候选国代表，也参加了讨论，但无否决权。根据规定，会议的辩论和所有正式文件，都将公开，并通过“论坛”方式，与欧洲的雇主协会、工会、商界、非政府组织和学术界等形成互动。目前，大会已进入专门小组讨论阶段，不久即将权衡和比较“重组欧洲”的“各种因素和选择方案”。据筹委会主席德斯坦称，筹委会拟于明年５月左右提出最后文件。
这次制宪努力是欧洲一体化发展到一定阶段的产物，是欧盟在新的历史条件下，试图通过革新应付内外挑战、获取更大历史合法性的重大步骤，值得密切关注。
２０世纪５０年代，为防止战争再度爆发，促进经济繁荣，西欧６国在冷战中创立了欧共体。它们认为，在承认民族国家的历史合法性的前提下，进一步打破国家界限，实行区域经济一体化，乃至某种程度的政治一体化，符合各国的长远利益和根本利益。为保证一体化的有效实施，６国缔结条约，通过机构化、制度化和法律化的方式，确立了具有超国家调节因素的组织结构，即在条约规定的范围内，自愿限制或向欧洲一级转移部分主权。这在欧洲乃至人类国际关系史上都是一个“革命性”的创举，意味着一种独特的国际社会组织形态的诞生。
半个世纪以来，欧共体不断深化与扩大，取得了举世瞩目的进展。展望未来，伴随着东扩的完成，欧盟在欧洲格局中的主导地位终将得以确立，一个至少囊括２７国、近４．８亿人口的区域组织将在欧洲出现，数百年来以战争、强权和均势为主要特征的欧洲民族国家关系，将转变为以和平与深度一体化为特征的新型关系。然而，欧盟发展到今天，一体化进程中的内在矛盾日益凸显，如不采取制定根本法的方式加以协调或解决，欧盟将无法应对面临的挑战。从深化的角度来看，欧盟一体化程度愈高，愈涉及主权转让这一核心难题。
在欧盟内，历来存在着“政府间主义”与“超国家主义”之争。究竟是在密切成员国合作的同时坚持主权原则，还是不断加强欧盟的超国家因素，一直是各方争论的焦点。随着愈来愈多的政策转移到欧洲一级制定或协调，分歧将更趋尖锐。
面对成员国数量的不断增加和东西欧的体制趋同与统一，欧盟机制改革势在必行。由于东扩会对各国地位与利益带来种种影响，欧盟各方都希望在东扩前促成有利于己的规则更新，以保持和加强自身的影响力。由此可见，正是一体化的发展，推动了各国试图就欧盟的未来做出历史性的安排。
宪法是规范民族国家的根本法。而作为区域组织的欧盟，把谋求革新提到了制宪的高度，这表明，欧盟正在争取自身更大的历史合法性。在如何界定欧盟与成员国之间的三种权限、如何加强欧盟“民主合法性”等问题上，欧盟国家将颇费思量。
在此进程中，其任何条约的制定都必须以尊重成员国的集合意志为前提。由于地位和历史文化传统不尽相同，各成员国对一体化的终极目标、实施范围与程度存在重大分歧。总的来看，这次制宪的内容主要涉及以下几个方面。
首先，要更好地界定欧盟与成员国之间的３种权限，即欧盟专有权、成员国专权以及欧盟与成员国的共有权。有人主张，应进一步加强欧盟的权限，如税收方面的协调、执委会对成员国预算的干预、欧洲议会的立法和征税权，等等，但该主张遭到某些国家的强烈反对。关于权限划分的标准，《莱肯宣言》认为，权限经重新调整后，既要防止成员国的权力因欧盟扩权而再受侵犯，又要保证后者对新形势做出反应的活力，使之能够开发利用“新的政策领域”。足见难度之大。
其次，是如何加强欧盟的“民主合法性”问题。这至少涉及３点：一是弥补所谓的“民主赤字”。随着政策的制定和协调更多地转移到欧盟一级，代表各国政府的部长理事会将逐渐脱离本国议会的监控，但欧洲议会的制约和参与欧盟立法的权力仍然有限。因此，如何从机构安排上解决这个问题便成为争论的焦点。二是增加决策的透明度。作为欧盟决策机构，部长理事会的讨论历来是秘密进行的，为使民众享有知情权，《莱肯宣言》明确指出了理事会会议的公开性问题。三是让欧盟更贴近公民。权力上移造成各国民众对欧洲机构的疏离感。针对《马约》以来欧洲公民中存在的普遍怀疑和不满情绪，欧盟一再强调，应采取措施加强与公民的联系，政策的制定要紧密地与民众的实际需要挂钩。但这又涉及权力的转让，故解决起来实属不易。
应当指出的是，欧盟制宪的动因、内容与难点，无不是其现阶段组织形态特性的集中反映。而其最终结果，也必然是经过激烈争论后最大限度地平衡各方利益与需要的产物。
尽管制宪问题很复杂，但某种宪法性文件的产生，对于欧盟明确发展方向，调整其机制结构，规范欧洲的“多层治理”，将会起重要的推动作用。（附图片）
图为今年２月欧盟制宪筹委会成立大会会场。