制宪仍是攻坚战 [复制链接]

第7版(国际周刊)
专栏：视点

制宪仍是攻坚战
中国欧盟研究会会长伍贻康
欧盟制宪是欧洲一体化进程中的一个全新议题。多少年来，关于欧盟的体制模式，一直是触及国家主权的敏感话题，欧盟成员国间就此展开的争论从未间断。如今，制宪问题终于提上了议事日程，成为２１世纪初欧盟头等重大并公开探讨的现实问题。这一转折为形势使然。但对欧盟来说，制宪仍是一场分歧凸显、前景不甚明朗的攻坚战。
问题的焦点在于：如何对待国家主权，如何协调成员国间的权益，如何保证成员国与一体化机构间的权力均衡。这些问题的解决，都关系到欧盟内德、法、英等大国争夺区域一体化的主导权、大小成员国之间以及成员国和候选国之间权益平衡等许多错综复杂的矛盾。
自２０００年５月１２日德国外长菲舍尔率先提出欧盟应最终“建立一个欧洲联邦”以来，欧盟及其各成员国已就欧盟制宪展开了一场官民齐上的大辩论。围绕是否制定一部欧洲宪法的问题，欧盟各国主要政党纷纷亮相，见仁见智，众说纷纭。实际上，这些主张几乎没有超越传统的联邦和邦联之争，只是在阐述上联系了半个世纪以来欧洲一体化的实践，把方案设想得更加具体化。目前，对欧盟最终模式的设想和诠释，分歧依然鲜明。以英国为代表包括若干北欧国家的一派主张松散的联合，强调国家主权的独立，反对超国家体制，设法把欧洲一体化控制在有限的范围内，实质上是想搞邦联制。这种意见并非欧盟发展的主流，在欧盟制宪中是少数派，难以影响大局。德、法是欧洲一体化的倡导者和火车头，同样也左右着欧盟制宪的走向，但由于力量对比和国家利益的差异，两国在制宪问题上的分歧已公之于世。
德国是典型的联邦派，主张全面推进一体化，按德国单一联邦模式建立欧洲一体化体制，强化联邦一级的权力，使之拥有“核心主权”，把联邦机构的重心放到欧洲议会和欧洲政府，意欲通过“核心欧洲”使德国在欧洲联邦中占据强有力的地位，发挥独特的主导作用。法国则旗帜鲜明地提出建立“民族国家联邦”，强调保持各国特性，维护国家主权，反对建立“超国家的欧洲政府”，主张推进一体化和强化一体化职能决不能削弱国家，认为欧盟的职权是成员国授予的，欧盟理事会是一体化体制的基石。显而易见，法国坚持与戴高乐一脉相承的以国家为基石的“主权国家的欧洲联合”，以便制约德国，防止出现德国的欧洲。
尽管欧盟制宪在涉及欧洲一体化的方向、目标、步骤、途径和速度等方面都存在分歧，但欧洲一体化半个世纪来的实践，已使欧盟在经济、货币、内政、司法、外交、安全和发展等各个领域全方位地推进一体化。在欧盟范围内，法规一体化的覆盖率已达６０％以上，在经济一体化方面，成员国的主权转让共享已超过８５％，欧盟基本上逾越了传统的邦联体制，并具有不少超国家的联邦特征。同时，国际竞争的日益激烈和国际格局的变化，也要求欧盟尽快扭转政治一体化滞后的态势，这就是欧盟制宪应运而生的大背景。特别是，制宪与东扩紧密相连，更决定了欧盟制宪处在不进则退的十字路口，迫使欧盟“别无选择”（德斯坦语），一定要寻求到所有成员国都能接受的解决路径，达成一个反映主流意愿、遵循辅从原则，并兼容吸纳德、法两种主张的折衷妥协方案。２００１年１１月２３日，德、法发表共同宣言，明确表示双方支持制定一部欧洲宪法，建立“民族国家联邦”，这显然是一个积极的信号。
欧盟制宪对加快欧洲一体化进程起着催化作用，制定一部欧洲宪法不管其内容如何，都将有利于推动欧盟朝向政治实体的方向发展。但从欧盟制宪中暴露出的矛盾分歧来看，要制订一部严格法理意义上的欧洲宪法，还将任重道远。德国前总理施密特今年８月１日在德国《时代》周报上撰文写道：“欧盟的完善还需要很长时间，也许还需要５０年。”这是掷地有声的真知灼见。