由程序向实质转变——深圳市人大计划预算审查监督工作述评 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　由程序向实质转变
——深圳市人大计划预算审查监督工作述评
本报记者傅旭
在广东省深圳市人大今年的预算审查中，代表们提出，在电脑设备的购置上，有的部门一台电脑支出两万多元，有的不到一万元，无统一标准，要求市政府制定。对深圳某市级医院要求购置先进的核磁共振设备，代表们认为，市里同类设备已有五六台，再添置会造成资源浪费，且不利于医疗资源共享。这些意见都纳入了审查报告，并得到大会采纳。
人大如何做好计划预算的审查监督，是一个十分重要的课题。作为我国改革开放的试验田，深圳市人大在这方面也做了有益的探索与实践，并已取得较好效果。
解放思想敢为人先
人大对计划预算进行审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。市人大进一步确定了审查监督内容和重点，在监督方式上，一方面注意发挥审计机关的作用，一方面围绕人民群众关心的热点问题组织常委会组成人员和人大代表进行视察，推进工作的开展。
但是，由于没有专门机构受计划经济和传统观念的束缚，过去对计划预算的审查监督往往流于形式，只是停留在程序性的审查上。为实现监督从程序性向实质性转变，市人大以完善机构、建立制度为突破口，进行大胆实践。1995年，市二届人大常委会成立时决定设立计划预算审查工作委员会，并聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作，在全国人大系统起了率先垂范的作用。
在实践中，市人大还建立了计划预算审查监督的基本制度：规范计划预算草案的编制，细化计划预算，要求政府在提交计划预算报告的同时，提出计划预算草案；建立政府投资项目的审批和跟踪监督制度；确定预安排制度，即计划预算必须经法定程序批准后方可执行，市政府对于确需安排的重点项目和资金，必须编制预算安排方案，并于每年1月15日前提请市人大常委会审查批准。
由于制度的逐步建立和完善，监督也迈出了实质性步伐。1997年，市人大在审查政府投资项目的过程中，对领导计划安排3000万元，总投资2亿元的微型汽车项目提出了意见，认为这个项目缺乏可行性，应做好市场研究，全面分析有利条件、不利因素和市场风险，避免由于决策失误而造成投资损失。这个意见被大会采纳，市政府有关部门在经过分析论证后，最终取消了这个项目。
开拓创新深化改革
实现对计划预算的实质性监督，在运行中会遇到很多矛盾和问题。深圳市人大在开展这项工作中，注意把对具体工作的监督与开拓创新、深化改革相结合，从而从根本上解决了存在的问题。
计划审查中以政府投资项目和计划目标为重点。深圳市近几年投资均达100亿以上，但在政府投资项目建设管理领域尚存在着前期工作不足、决策程序不规范、建设管理薄弱等问题。市人大就从具体项目入手，解剖典型，推动体制的完善与创新。1997年，市人大计划预算委员会对全市政府投资项目进行了为期5个月的检查，发现政府投资项目普遍存在着投资超概算和超预算现象，其原因就是项目的前期准备不足。为此，市人大常委会专门作出《关于加强政府投资项目建设管理的决定》，要求市政府切实加强项目前期准备工作，在未完成可行性研究，初步设计和编制概算的基础上，不得列入政府投资项目计划，从而有效地控制了投资风险和损失浪费。
预算审查中以推进部门预算为核心。依照法律规定，预算草案和预算调整方案需经人大或常委会审查批准。过去预算草案存在许多弊端，主要是预算内容太粗，无法准确反映资金的使用情况。为此，市人大从细化预算入手，进行部门预算试点，深化财政体制改革。今年全市所有行政事业单位都实行了部门预算，初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度。
以群众关心的热点问题为着眼点。几年来，人民群众对行政事业单位经费开支非常关注，特别是对机关用车、维修、房屋修缮、设备采购等问题反映较大。为此，市人大制定了《深圳经济特区政府采购条例》，对以上问题都采取公开招标的办法，既解决了群众关心的热点问题，也节省了行政事业单位开支，促进了政府机关和行政事业单位的廉政建设。
加强立法确保监督
深圳人大在开展计划预算审查监督工作中还有一点成功的经验，就是通过立法使计划预算审查监督规范化、法制化，这是做好计划预算审查监督工作的有力保证。
市人大于1997年制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，去年对该规定又进行了修改和完善。这个规定对计划和预算的初审、计划预算的审查和批准、计划和预算的部分调整及决算的审查批准都作了明确规定。为保障人大常委会正确行使宪法、法律、法规规定的各项监督职权，市人大还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》。这两部法规与国家的有关法律相辅相成，基本构成了计划预算审查监督工作较完整的法律规范。
而深圳市人大在此规定之后制定的《深圳经济特区政府采购条例》和《深圳市政府投资管理条例》，在我国地方立法工作中都具有开创性意义。前者对政府采购的范围、方式、招标程序、采购合同、监督检查、法律责任都作了具体规定，而后者对政府投资项目的立项、项目计划、建设管理、项目监督、法律责任都作了具体规定。市人大还与有关部门配合，制定了深圳特区统计条例、信息化建设条例、国有资产管理条例、注册会计师条例、审计监督条例等。这些法规的制定，形成了规范计划预算审查监督的法律体系，使计划预算审查监督工作做到基本有章可循，保证了这项工作的顺利进行。
在加强计划预算审查监督的基础上，今年深圳市人大又开展了“绩效审计”，即不仅要管住政府怎么花钱，还要管住政府花钱的效率，这又是一个创新之举。