新文物保护法修改了什么 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：

　　新文物保护法修改了什么
　　朱兵
　　文物保护法修正案在九届全国人大常委会第三十次会议上，经过第四次审议后表决获得了通过。新文物保护法与旧法相比，篇章结构变化不大，仍分为8章，在章名上略作修改，将旧法第二章的“文物保护单位”改为“不可移动文物”，将第五章的“私人收藏文物”改为“民间收藏文物”，将第六章的“文物出境”改为“文物出境进境”。这样的修改更加全面完备并符合国际惯例，但在具体条款的修改上，新法的条款比旧法大大增加。旧法全文只有33条，新法为80条，增加了近一倍半。
　　此次文物保护法的修改在内容上是一次全面深入的修改。如何正确处理经济建设与文物保护的关系，如何正确处理文物保护与利用的关系，是新的历史时期文物法制建设亟待解决的主要问题。修改工作紧紧扣住这一主题，在保留原法一些原则和制度的基础上，对其内容做了大幅度修改，使其更符合文物工作与社会经济发展的实际要求，更具有可操作性。
一、明确规定了文物工作的基本方针1982年文物保护法没有规定文物工作的方针，这是一个很大缺陷。此次修改时，根据党中央、国务院制定的行之有效的文物工作的一系列方针政策和原则，将其概括上升为法律规定。在总则中明确规定：“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针”（第四条）。这个方针是指导我们正确认识和处理文物保护和利用关系的基本出发点和法律依据。一方面，保护、抢救、利用、管理是整个文物工作的四项基本任务；另一方面，保护和抢救是首要的，是第一位的，利用是以保护、抢救为前提的，是在合理范围内的利用，是有限制的利用。为了进一步规范保护与利用的关系，还有针对性地增加了相关规定，即“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害”（第九条）。
二、规范和加强了文物保护的经费来源保障
旧文物保护法在文物保护的经费来源上，仅规定要列入中央和地方的财政预算。从实际情况看，这一规定并未得到有效落实。文物保护的经费不足成为相当普遍的问题。为此，1997年国务院在《关于加强和改善文物工作的通知》中强调，要求各地政府对文物工作要做到“五纳入”，即纳入地方经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各项领导责任制。考虑到“五纳入”要求在实践中对文物工作起到了重要作用，因而应当将其在法律中予以明确规定。基于此，新法在总则中增加了若干规定：其一，明确规定国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。其二，为了进一步保障经费来源，除了列入本级财政预算外，文物保护的财政经费不应当停留在原有水平，而应当随着财政收入的增长同步增长。因此规定：“国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入的增长而增加”。其三，规定了国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入的用途，必须专门用于文物保护，而不得用作其他。同时规定禁止任何单位和个人对其侵占或挪用。其四，为了拓宽文物保护资金来源，鼓励社会力量设立文物保护基金，并对基金的用途作了规定，即“国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用”（第十条）。
三、历史文化街区、村镇被纳入保护范围
1982年的文物保护法确立了历史文化名城制度，这为我国将特定城市作为历史文化遗产保护对象提供了法律依据。迄今为止，国务院核定公布的历史文化名城已达101座，一些地方政府也公布了一些地方级的历史文化名城。这一制度的建立对这些城市保护、规划和发展起到了重要作用。但是，明显不足的是，这一制度并不涵盖具有重大价值的历史街区或村镇。在实际工作中，由于得不到法律保护，这些街区、村镇往往在经济建设中遭到拆毁和破坏，为此，修改时在“不可移动文物”一章中增加了相关规定：一是完善保护范围，在原法对历史文化名城制度规定的基础上，增加历史文化街区、村镇保护制度。规定保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。二是明确规定了政府职责，规定历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。三是授权国务院制定历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法（第十四条）。
四、完善了不可移动文物的保护制度
除了在“不可移动文物”一章中增加上述历史文化街区、村镇保护内容外，修正案还针对当前经济建设中文物保护出现的一些问题，对不可移动文物的保护制度做了进一步的健全和完善。主要增加了这样几个内容：1.增加了对文物保护单位的保护范围和建设控制地带内禁止行为的具体规定。除了旧法所规定的非经特别许可“不得进行其他建设工程”外，新法还规定不得从事“爆破、钻探、挖掘等作业”；“不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理”（第十七、十九条）。2.明确规定了不可移动文物的修缮、保养责任。规定国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养（第二十一条）。3.为了正确规范和引导文物保护与利用的关系，防止国有不可移动文物的流失，明确规定国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观浏览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。同时规定，非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人（第二十四、二十五条）。4.对依法拆除的国有不可移动文物中具有收藏价值的壁画、雕塑、建筑构件等，规定由文物部门指定的文物收藏单位收藏（第二十条）。
五、完善了考古发掘制度
新法修改和增加的规定有几个方面：1.一是对原来的考古发掘的会同审核制度进行了修改，规定考古发掘的行政批准权由国家文物行政部门行使。二是规定了行政审批前的咨询程序和范围，规定在考古发掘批准或审核前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见（第二十八条）。2.明确规定在进行建设工程或者农业生产中发现文物者的职责和文物行政部门的职责及处理时限，即任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门。文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应在24小时内赶赴现场，并在七日内作出处理意见。发现重要文物应立即上报国务院文物行政部门，国务院文物行政部门应当在接到报告后十五日内提出处理意见。同时还规定对上述情况下发现的文物，其所有权属于国家所有，任何单位或者个人不得哄抢、私分、藏匿（第三十二条）。3.增加了对考古发掘结果管理方面的规定。明确规定考古调查、勘探、发掘的结果，应当报国务院文物行政部门和省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门。考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管，并移交文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有文物收藏单位收藏，并规定，考古发掘的文物，任何单位或者个人不得侵占（第三十四条）。
除了上述主要修改外，新文物保护法还对其他内容做了一些具体修改。相信通过此次文物保护法的修改，我国保护文化遗产的法律制度会更加健全和完善，我国文物保护工作将由此进入一个全新时代。（附图片）