推动基建项目管理上台阶——国债投资有力地提高了我国基本建设项目管理水平 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　推动基建项目管理上台阶
　　——国债投资有力地提高了我国基本建设项目管理水平
　　本报记者 费伟伟
　　去年年中，国家计委为了解于2000年开始正式实施的《招标投标法》的施行情况，对水利基础设施项目的招投标情况进行了一次检查，其中国债安排的水利项目都实行了招投标，水利基础设施项目招投标率总体也高于其它基础设施投资领域。
　　水利基础设施是国债重点投放领域，其项目管理水平的高低，集中体现了国债项目的管理水平。近几年，中央对水利基础设施建设的投入大幅度增加，每年安排的投资都比以往正常年份增加3倍多。为什么项目多了管理水平还大大提高了？水利部副部长张基尧认为，推动水利建设项目管理水平迅速提高的一个重要原因，就在于一大批水利国债项目的成功实施。
　　强有力的领导作保证1998年下半年，2700多个国债项目快速启动。工程质量百年大计，必须坚持质量第一。刚刚踏进1999年，国务院就在京召开了新中国成立以来第一次全国性基础设施建设工程质量管理工作会议，及时研究和部署全面加强基础设施工程质量工作。
　　朱镕基总理在会上指出，抓好工程质量，首先必须提高认识，加强领导。会议提出了加强对国债项目领导工作的一个具体措施——建立层层负责的各级行政领导责任制。人们第一次听到了这样一个说法———“质量终身负责制”，所有建设项目的工程质量，项目主管部门、主管地区的领导责任人，法人代表，勘察、设计、施工、供应、监理等单位的负责人，按各自职责负终身责任，一旦出现质量问题，不管人到哪里，不管任什么职务，都要追究责任，严肃处理。
　　坚强有力的领导，是保证数以千计国债项目成功实施的核心力量。
　　在国务院领导下，加快基础设施建设领导小组成立，由国家计委牵头，财政部、专业经济部门、银行、中国国际工程咨询公司等有关方面参加，负责研究国债投资安排和实施中的重大问题并提出工作建议，报经国务院批准后实施。领导小组下设农林水利、交通等七个专业小组，用联合办公形式，集中评审项目，加大了征集意见的广泛性，既加强了科学性，又提高了透明度。
　　有了决策层对领导作用的到位，才有执行层具体领导工作方法的到位。以水利项目为例，长江中下游各省都成立了以省委、省政府主要领导担任组长的专门领导机构，计划、财政、水利等有关建设单位参加，全面负责水利建设的领导和协调。其他水利建设任务较重的地方也都采取了措施，加强对水利设施建设工作的领导和协调工作。在长江中下游干堤加固工程中，一度出现工程监督不严的问题，监理队伍也存在一些问题，如退休离休人员多、无证上岗的多。问题一暴露，国家计委、财政部、水利部和建设部立即联合报经国务院批准，很快在出台的《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》中对长江干堤加固工程的监理工作作了专门规定。
用规范夯实管理基础
上国债项目，是党中央、国务院为应对亚洲金融危机挑战作出的重大战略决策，客观上要求必须当年就发挥投资拉动作用。而其规模之大、项目数量之多、时间要求之急，则是历史上从未有过的。国债投资是新事，也是急事。急事只能急办。可如何既急办，又防止出现“萝卜快了不洗泥”现象呢？
规范实施，依法操作。党中央、国务院在作出国债投资决策的同时就这样三令五申。在1999年初召开的全国基础设施建设工程质量管理工作会议上，国务院领导同志强调，要建立健全和严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。必须按国家规定实行项目法人制，项目法人代表对工程质量负总责。同时指出，必须严格执行建设程序。所有基础设施建设项目都要按照国家规定的建设程序，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等环节。任何地区、部门和项目法人都不得擅自简化基建程序，不得化整为零、越权审批。项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须按照国家规定的内容，达到必要的工作深度和质量要求。建设项目的可行性研究未经咨询评估不能开工。
严格执行基建程序，搞好前期工作，是多年来在基础设施建设中反复强调的问题，这次尽管时间紧、任务重、要求高，这方面取得了很大突破。国家计委明确规定，大中型和限额以上项目都必须经过有资质的咨询公司评估才能立项。把切实做好前期工作摆到从未有的突出位置，从而为选准选好项目发挥了重要作用。如长江干堤工程，以前曾发生过不按建设项目立项、拿到钱再作方案的事，因没作充分可行性研究，方案设计也就难免不当。这次因时间紧，提交总体项目的可研报告来不及，但要求每个堤段都要严格做好前期工作。由于每个子项目的工作深度大大加强，因而保证了投资决策的科学性。
规范实施为提高资金管理水平和工程质量奠定了基础。1998年开始，从中央到地方各级财政部门和项目单位都设立了国债资金专门账户，确保国债资金专款专用。财政部下发了《国债转贷地方政府管理办法》等规范性文件。国家粮食局、水利部等有关部门都建立起严格的国债资金管理制度。
在工程质量方面，国务院召开全国性基础设施建设工程质量管理工作会议后不久，就下发了《关于加强基础设施工程质量管理的通知》和《工程质量管理条例》，建立和完善了工程质量管理制度。对所有建设项目，要求健全和巩固项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和基础设施工程质量终身责任制。
严格的全过程监督
改革开放以来，基本建设领域建立起了项目法人责任制、招投标制和工程监理制以及资本金制度，但外部监督还不健全。对项目建设的各个环节，如项目审批程序、概算控制、招投标、项目法人责任制、合同管理制等执行和规范运作的监督，比较薄弱。随着国债项目的全面启动，随着对国债投资项目监管的深入，人们逐渐熟悉了“稽察特派员”这个称呼。
几乎与国债措施同步推出、设在国家计委内的国家重大项目稽察办公室，通过对项目实行全过程、全方位的程序性监督，与审计、工程监理等相互补充，有机结合，形成一个完整的监督体系，并且覆盖国债项目的全过程：从对项目审批程序、勘察设计和开工条件等前期工作，到对工程建设的质量、进度、资金使用、概算控制以及项目法人责任制、招投标制、监理制、合同制的执行情况，一直延伸到对项目效益进行后评价。这一我国投融资体制改革方面的重要举措，成为确保国债项目国家资金安全、工程按期优质建成发挥效益的有效手段。
4年来，重大项目稽察办紧紧围绕国债项目，先后派出稽察组318个，稽察各类项目543个（次），覆盖了各个投资行业。4年来共对115个项目下发了整改通知书，其中冻结建设资金项目16个，停拨财政资金项目8个，暂停2个项目建设，暂停安排1个省2000年度国债项目，对存在问题严重的14个项目进行了内部通报、7个项目进行了新闻曝光。
对整改项目，重大项目稽察办还组织复查验收。对复查验收合格的，建议解除原来的处理措施；对复查验收不合格的，或者又发现出现新问题的，继续组织跟踪稽察。一句话，只要是稽察发现的问题，不到问题完全解决，决不收兵。国家重大项目稽查办公室主任曹长庆指出，可以说，这几年国债项目的成功实施，从整体上推动我国基本建设项目管理水平上了一个新台阶。