加快转变政府管理经济的方式———访中国经济体制改革研究会会长、著名经济学家高尚全 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：学习贯彻中央经济工作会议精神

　　加快转变政府管理经济的方式
——访中国经济体制改革研究会会长、著名经济学家高尚全
本报记者马宏伟
经过多年的艰苦谈判，我国加入世界贸易组织已经从努力的目标变成了现实的机遇和挑战。中央经济工作会议指出：能否把有利条件用足，把不利影响减少到最低限度，关键在于我们自己的努力。各级干部特别是领导干部，首先要认真学习并熟悉世贸组织的基本原则和有关规则。转变政府管理经济的方式，增强政策的统一性和透明度，提高按国际通行规则办事的能力。
　　日前，记者就如何认识转变政府管理经济方式的重要性、进一步推进政府管理经济方式的转变等问题，采访了中国经济体制改革研究会会长、著名经济学家高尚全。
　　记者：为什么说转变政府管理经济的方式是当前改革中的一个重大课题？
　　高尚全：从外部来看，入世给我们以压力，要求我们加快政府管理体制的改革创新。入世既是机遇，也是挑战，而最大的挑战主要不在于经济实力和技术差距，而在于体制方面，是对政府管理经济方式的挑战。因为入世签订的协议主要是政府的承诺，它意味着我们的经济管理必须按照世贸组织规则来进行，也就是要按照市场经济规则来行事。可以说，入世既是对我国二十多年改革开放成绩的肯定和检验，也是对我们按照市场经济的要求深化改革，特别是推进政府管理经济方式改革的有力推动。从内部来说，二十多年来我国改革采取的是渐进的、先易后难的方式，这是改革取得成功的重要条件；同时，随着改革的推进，一些深层次问题逐渐暴露出来，改革的难度增大。转变政府管理经济的方式，就是一个必须攻克的改革难题。说这项改革难，难在哪里呢？一是我们缺乏这方面的改革经验，二是这项改革涉及一些部门的权力和利益，要求有关部门和人员具有高度的大局意识和自我革命的精神。
　　记者：怎样看待转变政府管理经济方式的改革的进展？
　　高尚全：改革开放以来，转变政府管理经济的方式，即转变政府职能的改革，取得了很大成绩，但与微观领域的深刻变化相比，进展不是很快。其原因，一是这项改革难度较大，而我国改革是先易后难，所以转变政府管理经济方式的改革，作为改革的深层次问题逐渐提上议事日程，是符合水到渠成的改革逻辑顺序的；二是长期以来，我们对政府该怎样定位、如何管理缺乏深刻的认识；三是我国的经济管理受计划经济体制的影响很深，体制惯性较大；四是对政府审批经济等的危害性的认识有一个逐步深化的过程；五是对怎样切实有效地推进这项改革，还需要积极探索。比如，就减少行政审批来说，表面文章好做，你要求减少50％，我可以避重就轻、明减暗不减，宣称减少了51％。这就需要我们积极研究和探索从根本上解决问题的有效措施。
　　记者：当前继续推进政府管理经济方式的改革，您认为应着重从哪些方面进行努力？
　　高尚全：我认为应有三方面的突破。第一，在加快行政审批制度改革方面要有重大突破。计划经济是典型的审批经济，加快行政审批制度改革是彻底破除计划经济影响的重要举措。加快行政审批制度改革，要充分认识审批经济的危害性。审批经济的危害性主要表现在三个方面：一是办事效率低下。在审批经济条件下，办什么事情都需要审批，往往一个项目一年就可以搞完，却需要审批两年、三年。记得在“一五”计划时期的1956年，上海天气很热，企业买鼓风机和风扇，需经过十一个部门审批。等最后一个部门审批下来，夏天已经过去。我当时在一机部工作，对此深有感触。一机部招待所住的跑审批的人，差不多每天都有一千五百人，一机部二局一年的统计报表就有八吨重。针对这些现象，我写了一篇题为《企业要有一定的自治权》的文章，发表在1956年12月6日的《人民日报》上。实际上，当时我对这个问题的认识也不深，没有认识到其实质是计划经济体制问题，只是觉得企业应有一定自主权，否则会导致办事效率低下和官僚主义、文牍主义。但即使这样的观点，在当时也受到批判。五十年代，我国的经济总量不大，结构比较简单，经济主管部门也不多。随着经济的发展，握有审批权的部门更多了，办个企业、搞个项目往往需要盖几十个图章、过几十道关口，如此管理经济怎么会有效率呢？二是审批经济抑制创新。创新要靠企业、靠个人，但企业、个人从事经济活动，比如搞新产品，本来应由市场来检验，但在审批经济条件下，却需要经过层层审批，而管审批的人往往又不懂新产品，这就必然抑制创新。三是审批经济是体制性腐败的重要根源。你握有审批权，就会有人为了过审批关而请客、送礼、行贿，搞权钱交易，导致浪费资源的寻租行为。所以，改革行政审批制度是从根本上解决腐败问题、铲除滋生腐败土壤的治本之策。当然，并非所有的审批都要取消，必要的审批还应该有，但审批方式必须改变，不能使审批成为少数人的个人行为，而必须坚持公开、公平、公正、透明的原则，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的行政审批管理制度。
　　第二，在打破行政垄断上要有重大突破。其原因有三：（1）垄断影响经济发展。国外有经济学家做过研究，垄断经济比自由经济的增长速度要慢二点七个百分点。（2）垄断往往导致产品或服务的价格居高不下。垄断经营者没有竞争对手，缺乏提高经营管理水平、降低成本的压力，往往通过维持垄断高价来维护自己的利益，损害消费者的利益和经济效率。改革开放以来，竞争性产品如家用电器等，价格不断下降，消费者得到了实惠，有竞争力的企业脱颖而出，经济效率和效益明显提高，而垄断性产品的价格最近十年来就上涨了四到十几倍。（3）垄断行业的服务质量难以改善。比如，过去装一部电话要交五千元左右的初装费，而且起码要等半年。因为电信处于垄断地位，仅此一家，别无分店，这就养成了官商习气、老爷作风。目前，在消费者投诉中，对垄断部门的意见很大，反映了打破垄断、引入竞争的群众呼声。当然，对垄断应具体分析。垄断有三种情况，第一种是自然垄断，公用事业如电力、天然气、自来水等就属于自然垄断行业，通常需要垄断经营，但也不是一成不变的，它的某些环节可以分离出来，引入竞争机制；第二种是经济垄断，如价格联盟等，这种垄断是不能允许的；第三种是行政垄断，这种垄断通过行政权力分配资源，与市场经济原则相悖，是我们当前改革的重点，也是难点。因为打破行政垄断既涉及权力和利益关系的调整，也涉及法规的修改完善。有的部门、行业、企业的垄断地位是通过有关法律和行政法规取得的。因此，打破行政垄断，不仅需要极大的决心和智慧，而且需要加快对法律法规的清理与修改。
　　第三，在法制理念和政府治理理念上要有重大突破。市场经济是法治经济，体制创新必然要反映到法制理念的创新和制度安排上。首先，法制理念要从过去强调“管制”向维护市场主体平等权利转变，把维护和保障市场主体的权利作为法制的出发点和归宿，只有这样，才能真正实现资源的合理配置，最大限度地促进生产力的发展。对市场主体权利的保护首先应该是对其财产权的平等、有效保护，这是维系市场公平交易和信用的基础。其次，法制理念应从“允许”性规定转变为“禁止”性规定。与计划经济体制下形成的观念相联系，我国在法制理念上基本上是以“法律规定或允许”的行为作为保护的准则，凡是没有被“规定或允许”的行为都有被“事后”判为非法的可能。显然，这必然会制约市场主体的创新行为。所谓“禁止”性理念强调的是法律只规定什么是禁止做的，法律没有禁止的行为都是可以做的，这就是人们说的“法无禁止即自由”，从而为创新提供了空间，有利于保持和增强社会经济的活力。
　　记者：在社会主义市场经济体制下，政府应该如何定位？
　　高尚全：随着改革开放的深入和对国际通行规则的了解，我们对政府应该如何定位，或者说政府应该干什么的认识不断深化。概括地说，政府的职责在于：提供公共产品，搞好公共服务，营造良好环境。也就是要真正把政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共事务管理上来。当前，要下大气力解决政府职能越位、缺位、错位的问题，在政府不该介入也管不好的领域，大幅度削减对经济的直接干预，把市场能解决的问题交给市场去解决；彻底解决提供服务不热心、热衷于抓审批权的问题，把主要精力放在营造良好环境上，而不能忙着管企业、办企业、搞项目。只有这样，才能适应入世的要求和挑战，不断增强政策的统一性和透明度，提高按国际通行规则办事的能力。
　　（上图为高尚全画像。罗雪村作）（附图片）