违法行政的后果该由谁承担——对山西忻州市一起建筑行政纠纷的调查 [复制链接]

第11版(读者来信)
专栏：记者调查

违法行政的后果该由谁承担
——对山西忻州市一起建筑行政纠纷的调查
本报记者 马国英
　　矗立在山西忻州市七一北路的国泰贸易有限公司（下称“国泰公司”）综合楼“半拉子工程”十分显眼。这幢投资近千万元的六层建筑在原忻州市（县级）建设局规划指导下动工并取得合法手续，但不久又被上级主管部门撤销，并没有经过法定程序被责令停工。从合法工程变成违法工程后，国泰公司提起行政诉讼，不料两级法院从2000年立案到现在也没有审结……目前，违法行政已使国泰公司陷入困境。
　　1995年，国泰公司从原忻州地区物资调配公司受让取得了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权证》。原忻州市建设局虽经国泰公司多次要求，都认为“无须变更”，没有按照建筑法律法规对《建设用地规划许可证》进行变更登记。
　　1996年6月，国泰公司动工建楼，原忻州市（县级）建设局规划科科长带着仪器到现场指明红线，指导施工。1997年7月，国泰公司向原忻州市建设局交纳了办理工程手续的城市基础设施配套费。1999年11月，国泰公司按照建设局要求开始补办相关手续。综合楼临街6层完工，院内拐角建到4层封顶时，公司北临单位某农技服务中心酒店以国泰公司院内建筑影响其采光为由，向原忻州市法院起诉。法院依原告申请和担保裁定国泰公司停工。2000年4月20日，原忻州市建设局依据城市整体规划精神，作出《对七一北路临街建筑的规划意见》，指出国泰公司和某农技中心的酒店所在地为公建用地，采光问题应服从街景要求，国泰公司院内建筑应与临街建筑高度保持一致，即建至6层。建设局向国泰公司依次颁发了《建设工程规划许可证》、《中标通知书》和《建设工程施工许可证》。从指导施工、规划意见和补办手续的情况可以看出，原忻州市建设局对国泰综合楼临街和院内部分均建至6层从开始就是许可的。这样，综合楼具备了合法施工的手续。
　　但2000年6月6日，原忻州地区建设工程项目执法监察办公室向原忻州市建设局下达了执法监察通知书，指出该局给国泰公司补发的《建筑工程施工许可证》和《中标通知书》超越了分级管理的管辖权限，责令其纠正。而按照监察通知书引用的执法依据《山西省建筑工程施工许可暂行管理办法》规定，省属单位投资总额在300万元以上的建设项目的施工许可由地（市）建设行政主管部门管理，国泰公司综合楼虽然投资860万元，但它不是省属单位，由原忻州市建设局办理《施工许可证》符合管理办法的规定。但原忻州市建设局还是执行了上级意见，通知国泰公司两证作废，让其到原地区建设局去申请办理，并责令停止施工。国泰公司向原地区建设局提出补办证件的申请后，被口头拒绝。2000年7月13日，原忻州地区建设局受理某农技中心酒店对市建设局规划和发证行为的行政复议申请后决定，撤销《对七一北路临街建筑的规划意见》，并且认为国泰公司没有经过变更的建设用地规划许可证及其后取得的所有建筑手续均属无效。这样，国泰公司综合楼又成了没有任何手续的违法建筑。
　　2000年6月6日，原忻州市建设局按照监察通知责令国泰公司停工。8月10日原忻州地区中级法院裁定，国泰公司与某农技中心酒店采光权纠纷由行政执法部门处理，解除了对国泰综合楼停工的财产保全措施。8月18日，原市建设局再次通知国泰公司停工。9月8日，法院根据原市建设局的申请对国泰公司下达了执行通知书，要求国泰公司停工。9月13日，法院又下达裁定书，裁定对停工终结执行。按照行政处罚法的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照的处罚决定之前，应当组织听证。国泰公司认为，原市建设局的停工命令没有经过法定听证程序，程序违法，不应执行，就利用法院裁定和建设局决定的间隙，进行了施工。原忻州市建设局却认为，停工不属于停产停业，无须进行听证。有关行政法学者认为，施工是企业的一种生产活动，停工就包括在停产停业当中，所以在停工处罚前应当举行听证会。说停工不属于停产停业，是常识性错误。
　　2001年1月1日，忻州撤地设市，原忻州市改为忻府区，原市建设局变成忻府区建设局。由于忻府区建设局一直坚持国泰公司《建设用地规划许可证》无须变更，2001年3月，国泰公司就建设局不作为申请复议，忻州市政府责令忻府区政府受理复议，但忻府区政府一直不作答复。2001年12月1日，忻州市建设局与忻府区建设局合并为忻州市建设局。
　　国泰公司对建设主管部门的几次停工和罚款的处罚经过行政复议程序后，从2001年9月开始，陆续向忻府区法院提起行政诉讼。但从2000年11月到现在，这些案件仍没有审结，创下了“2000年立案、2001年开庭、2002年仍未判决”的纪录，严重违反了行政诉讼法一审应当在3个月内作出判决的规定。记者采访时，忻府区法院行政庭的办案法官说，没有在法定期限内审结案件，是因为他们的压力很大，而且他们在今年2月已经向市中级法院打了报告，提出由中级法院提审或指定其他法院管辖，到现在还没有答复。忻州市中级法院立案庭负责人介绍说，他们是在今年5月收到的申请，目前还没有研究。
　　对这件事情的处理，建设行政主管部门的行政表现了很大的随意性。为国泰公司办理施工手续，区建设局认为合法，市建设局却认为违法，原地区建设项目执法监察办公室在撤销国泰公司的《建设工程施工许可证》时还错误适用了相关规定。他们相互冲突的行政行为造成的严重后果让国泰公司承担，显然有失公允。而与此形成对照的是对与国泰公司发生采光纠纷的某农技中心酒店问题的处理。在起诉时，某农技中心酒店既没有办理规划手续，也没有办理施工手续，而且没有经过验收合格就不正当地取得产权证明并开始营业。在处理国泰公司的同时，建设主管部门给农技公司酒店补办了所有手续，一个“三无”建筑成了合法建筑。
　　山西省和忻州市有关部门协调处理这起建筑行政纠纷时，不能从源头理清行政主管部门及当事各方的责任，仅以对国泰公司行政处罚的形式进行处理。国泰公司的法人代表说，对企业建筑施工，主管部门有责任引导和帮助他们走上规范化、法制化的轨道。国泰公司在建设部门的指挥下开工建设，到现在陷入困境，难道主管部门不依法办事造成的后果却要企业承担吗？