“1＋3”：税收工作的基本思考与实践 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：贯彻“三个代表”要求 推动改革与建设实践

“1＋3”：税收工作的基本思考与实践
金人庆
　　内容提要
　　回顾几年来我国税收收入迅猛增长的历程，其间的体会可概括为“一个观点、三篇文章”。一个观点即税收经济观：税收来源于经济，也反作用于经济；税收是市场经济条件下宏观调控和收入分配调节的重要手段。三篇文章即从严治队：建设高素质的税务干部队伍，是提高工作效率、规范税收执法行为、促进税收收入增长的基础；依法治税：依法治税是税收工作的灵魂，是依法征税与依法纳税的统一，而协调完备的税收立法是其基础；科技加管理：走科技兴税的路子，依靠现代化的技术手段，实施规范化管理和信息化管理，是税收工作的生命线，是同涉税犯罪行为作斗争的“撒手锏”。
　　近几年来，我国税收收入的增长异常迅猛。1998年，在需求不足、出现通货紧缩趋势的背景下，实现了税收增收1000亿元的目标。从1999年起，我国税收增长又上新台阶，当年的增收额达到1200多亿元，2000年和2001年又先后增收2349亿元和2511亿元，使全国税收收入迈上了15172亿元的台阶。这个数字是1994年——实行新税制第一年——全国税收收入的3倍多。照着这个势头发展下去，即便是最保守的估计，以每年增长10％计算，到2004年税收收入便可跨越20000亿元。仔细想来，变化如此之大，势头如此之猛，除了经济迅速增长和1994年确立的新税制打下了良好基础外，同广大税务工作者在实践中认真贯彻“三个代表”要求，努力落实党中央、国务院的有关指示精神，围绕税收问题开展的一系列探索及推出的举措紧密相关。回顾这段不平凡的历程，其间的体会可以概括为八个字：“一个观点、三篇文章”，简称为“1＋3”。
　　税收经济观：贯穿全局的基本线索
1998年是继1994年之后我国税收发展史上的又一个转折点。说它是一个转折点，并非因为这一年税收制度和税收政策作了怎样的调整，而是中国的经济和税收形势发生了巨大变化。就税收而言，从1994年到1997年，税收收入之所以能够连续4年平均增收1000亿元，除了新税制统一了税法之外，取消一事一议的个案减免税从而扩大和充实了税基，以及地方税务局单设，使过去不被重视、未下力量征管的地方税种的管理得到空前加强，从而变预算外为预算内，地方税收和财力有了长足进步，都与之有着直接关系。然而，取消个案减免税和加强地方税收管理，终归还属于挖“浮财”的范畴，起初效果突出，但随着时间的推移，其潜力变得越来越小。就经济来看，在此之前我们很少谈到通货紧缩，经常挂在嘴边的是如何抑制通货膨胀。我们也几乎没想过告别短缺经济，倒是保障供给、丰衣足食常常萦绕心头。1997年亚洲金融危机的爆发，使我国经济发展环境骤然趋紧。出口下降，需求不足，投资低迷，一下子成为困扰全国上下的难题。经济形势的变化，给税收工作带来了新的课题，对刚刚步入稳步增长轨道的税收收入是个严峻考验。1998年，出于抵御亚洲金融危机冲击、保持经济持续稳定发展大局的考虑，新一届中央政府给税务部门下达了当年税收增收1000亿元的任务。税务部门的全体同志感受到了从未有过的压力和挑战。
　　为了充分认识变化了的经济形势，为新形势下的税收工作理出一条比较清晰的思路，国家税务总局几次召开各地区税务局长及一些专家学者参加的座谈会。通过深入讨论，大家达成的共识是，在市场经济条件下，税务部门如何给自己定位非常重要。表面上看，税务部门的工作就是收税，只要将该收的税如数收上来，收上来的税能够基本满足国家的需要，本职工作就算做好了。然而，从深层次看，税务部门是作为整个政府部门的一个组成部分而行使征税职能的，不能为收税而收税，不能就税论税，而应将税收置于整个经济社会发展的宏观背景下进行分析——放眼宏观，统揽全局，从税收同其他相关要素的彼此联系和相互作用中，确立税务部门的工作思路。经济是税收的根本，也是税收的源泉。只有把发展经济、服务经济作为税收工作的出发点和归宿，才能确保税收工作立于不败之地。税收工作要有利于促进经济增长和经济结构调整，有利于调整好国家、企业、个人之间的经济利益，有利于支持我国经济走向世界，进一步扩大对外开放。
　　认识的统一和方向的明确，对于此后的税收工作特别是在极端困难的形势下完成税收增收1000亿元的任务，意义十分重大。1998年以来的分析资料表明，每一年的税收收入增长，主要的源泉就是当年的经济增长和效益。比如，2000-2001年的税收收入增量超过2000亿元，其中50％来自经济增长，25％来自一次性的政策调整，25％来自税务部门征管效率的提高。税收与经济之间的密切关系由此可见一斑。
　　我们将上述认识称作税收经济观，其基本要点是：
——在任何时候、任何情况下，都不能忘记税收来源于经济，经济是税收的基础。不仅经济的发展水平和增长速度决定着税收收入的规模和增长速度，而且经济结构也决定着税收收入的结构和税收制度的结构。所以，从经济到税收应当是税务部门确定税收政策和其他相关制度的一条基本线索。稳定增长的税收收入机制，必然建立在经济持续快速健康发展的基础之上。
　　——税收在来源于经济的同时，也在积极地影响着经济。税收的变动牵涉到国民经济的几乎所有部门，作用于再生产过程的几乎所有环节。历史和现实的经验一再证实，税收是作用显著的宏观调控工具。所以，税收的征收中有政策，税务部门的工作中有调控。税收政策必须体现宏观调控要求，税务部门应当积极致力于促进经济发展。
　　——作为影响经济社会生活的一个经常性因素，税收是市场经济条件下政府介入GDP分配过程的最重要手段。几乎所有的税种都可起到调节国家、企业、个人收入分配的作用，有所区别的仅在于作用的功效、作用的方式和作用的传导机制。所以，税收在调节居民收入分配中应“当仁不让”。
　　——在市场经济条件下，让税收介入宏观调控和收入分配调节，既不能走计划经济时期“长官意志”的老路，也不能采取1994年实行新税制前的随意性加个案减免税模式，而必须在既有税法的框架内，通过规范化的途径去实现。
　　从严治队：税收工作的基础
1999年以后，随着稳定增长的税收收入机制的逐步确立，我们开始将工作重点转移到税务干部队伍的建设上。1998年，整个税务系统号称有百万大军。从总体上看，这支百万大军的确是中央领导一再肯定的能吃苦耐劳，能打硬仗、打胜仗的队伍，是经得起考验的队伍。但是，税务系统毕竟不是生活在真空里，它是代表国家专司征税之职、手握权力的部门，加之体制转轨过程中制度建设尚不完善，因而这几年税务系统中也出现了一些违规、违法的事情和案件。而且，经济体制改革的不断深入和经济形势的变化以及税收地位和作用的迅速提升，也对税务人员的素质提出了更高的要求。
　　为了总结以往税务队伍建设的经验，并适时提出新形势下带好队伍的思路，2000年7月，国家税务总局在成都召开全国税务局长会议，专题研究税务队伍建设问题。这次会议对队伍建设的重要性以及加强队伍建设的工作思路取得了共识，这就是：要收好税，首先要带好队伍；要带好队伍，首先要建设好领导班子；把以往的“收好税，带好队”进一步充实、完善和深化为“依法治税，从严治队”。以此为基础，我们提出了队伍建设的目标，概括起来就是：以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两手抓，两手都要硬”，以人为本，大力加强思想政治工作，深化改革，真抓实干，全面提高队伍整体素质，充分调动税务干部的积极性、主动性、创造性，增强税务干部队伍的凝聚力、向心力、战斗力，确保圆满完成各项税收任务，更好地发挥税收职能作用。为了实现上述目标，我们制定了加强“三个建设”——领导班子建设、基层建设、党风廉政建设和强化“两权监督”——对税收执法权和行政管理权的监督等一系列具体操作办法。
　　队伍建设的加强，干部素质的提升，变精神为物质力量，变管理为税收效益，带来取之不尽的财富，有着无穷无尽的潜力。1998年，在困难的形势下，税收收入能增长1000亿元，一个重要的因素，就是全面贯彻了“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”的16字方针，特别是在清缴欠税、堵塞漏洞上下了功夫。在近几年高速增长的税收收入中，有相当一块就是由队伍建设、征管效率提高所转化来的物质力量。
　　我们将上述理解和认识称作税收工作必须做好的第一篇重要文章——从严治队，其基本要点是：
　　——依法治税离不开从严治队。没有一支高素质的税务干部队伍，各项税收工作就不能很好地贯彻落实，依法治税就会成为一句空话。
　　——税务干部队伍素质提升了，工作效率提高了，不仅可以规范税收执法行为，而且可以由此产生巨大的物质力量——税收收入的相应增长。
　　——从严治队，要以“三个代表”重要思想为指导，真抓实干，深化改革，健全机制，充分调动税务干部的积极性、主动性和创造性，增强税务干部的凝聚力、向心力和战斗力。
　　——加强“三个建设”和“两权监督”，是全面加强税务干部队伍建设的重点。
　　依法治税：税收工作的灵魂
依法治税的概念早在上世纪80年代中期就提出来了，只不过那时经济体制改革还未深入到今天这样的程度，改革的目标也未明确定位于建立社会主义市场经济体制，“依法治国”也还未确立为基本治国方略。如何根据变化了的形势，与时俱进，赋予依法治税以新的内涵，是我们面临的一个突出任务。党中央、国务院在明确提出“依法治国”之后，肯定了我们“依法征税，应收尽收，坚决不收‘过头税’”的工作原则，并提出税务干部要有“四铁精神”——“铁石心肠，铁面无私，铁的手腕，铁的纪律”。这就为新形势下的依法治税工作指明了方向。
　　近几年来，税务行政诉讼案件的数量直线上升。1999年，税务部门的败诉率为66％左右，远远高于全国行政机关40％的平均败诉率。2000年的情况更加严重，败诉率上升至82％。当然，这些败诉主要是由于法律程序上的原因所致。但作为一个重要的执法部门，这样一种令人难以容忍的局面，给我们敲响了警钟。在全国税务系统全面推进依法行政、依法治税，已迫在眉睫。
　　在这样的大背景下，2001年8月，我们召开了全国税务系统依法治税工作会议，全面、系统地总结了过去几年依法治税工作的成败得失，明确提出了新形势下依法治税的总体要求、阶段性目标和当前的主要任务。我们把其归结为“一个灵魂，四个机制，五个目标”，即把依法治税作为税收工作的灵魂贯穿始终，通过建立健全规范的税收行政立法机制，科学、高效的税收征管机制，以执法责任制为核心的考核管理机制，严密的内部执法监督机制，实现税收法制基本完备、执法行为全面规范、执法监督严密有力、执法保障明显改善、队伍素质显著提高的目标。经过几年的努力，依法治税工作取得了明显成效：初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的税法框架，初步建立了符合法治精神、规范税收执法行为的税收征管模式，明显改善了税收法治的外部环境，大大提高了广大税务干部的税收法治意识。
　　我们将上述理解和认识称作税收工作必须做好的第二篇重要文章-——依法治税，其基本要点是：
　　——依法治税是税收工作的灵魂。在市场取向的改革日益深入的形势下，税务部门必须具有法制观念，依法规范税收运行的各个环节，将各项税收工作纳入法制的轨道。所以，依法治税既是新世纪税收工作的必由之路，也是税收事业发展的历史选择。
　　——依法治税是依法征税与依法纳税的统一。依法治税决不仅仅是要企业和居民依法纳税，与此同时，或者说更为重要的是税务部门要依法征税。从某种意义上讲，依法征税是依法纳税的前提和基础。所以，“依法征税，应收尽收，坚决不收‘过头税’”是依法治税的原则。
　　——协调完备的税收立法是依法治税的基础。依法治税中的“法”如何，是否完备，各项“法”之间是否协调，是依法治税的基础。没有协调完备的税收立法，依法治税便无从谈起。所以，要做好依法治税工作，应当从税收立法工作做起。不仅税收立法权要逐步规范，而且税制体系也要日趋完善。
　　——规范有效的税收执法是依法治税的关键。在依法治税工作中，税务部门的主要任务是执法。能否切实执行税法，执法行为是否规范，是衡量、评价税务部门工作的一个主要标准。规范税务部门的执法行为，既要严格贯彻执行《税收征管法》，又要强化行政监督，建立健全科学有效的监管机制。
　　科技加管理：税收工作的保障和“抓手”
　　“依法治税，从严治队”是税收工作的根本，但如果没有一套好的机制、制度和措施，便很可能成为难以落实的诱人口号。多年的实践经验启示我们，依法治税，不能靠人管人、人盯人，而必须抓好基础：走科技兴税的路子，依靠现代化的技术手段，实施规范化管理。
　　1994年以增值税为主的税制改革，使我国税收上了一个新台阶。但随着时间的推移，出现了一个大难题：一些犯罪分子在高利诱惑下，不惜铤而走险，进行伪造虚开发票骗取增值税的犯罪活动。如果我们依靠手工操作，就难以与之作有效的斗争。在国务院领导的关怀下，我们从1995年开始实施金税工程一期，随后又实施了更为完善的金税工程二期，这成为与涉税犯罪分子进行斗争的“撒手锏”和队伍建设的基础。
　　实践出真知。在实施金税工程的实践中，我们越来越感觉到，新的科学技术将带来整个税收管理观念的大转变，将带来整个税收征管乃至税收管理的革命。新的科技手段将会给“依法治税，从严治队”插上飞翔的翅膀，成为落实的载体，工作的“抓手”。
　　我们将上述理解和认识称作税收工作必须做好的第三篇重要文章-——科技加管理，其基本要点是：
　　——科技加管理是税收工作的生命线。税收征管质量指标体系的建立、执法岗位的监督、目标责任制的落实以及从源头和机制上预防与治理腐败，都离不开信息化手段的支持。
　　——科技加管理是同涉税犯罪行为作斗争的“撒手锏”。实施金税工程的目的，就是通过计算机网络和相关系统实现税务机关对纳税人增值税专用发票和经营纳税状况的严密监控，对涉税犯罪行为进行及时、有效的查处和打击。
　　——信息化管理是税收管理现代化的载体、手段和基础。信息现代化为“依法治税，从严治队”服好务，将给税收征管、人事管理、人员素质、教育培训、后勤保障乃至整个税收管理带来巨大的变革。税务信息现代化实现之日，就是实现税收管理现代化之时。
　　在上述“1＋3”的税收工作思路中，“一个观点”主要解决的是对税收工作的总体看法问题，“三篇文章”解决的是税务部门自身的建设和管理问题。“三篇文章”是密不可分的统一体，其中依法治税是灵魂，从严治队是基础，科技加管理是根本。宏观和微观相结合，外部和内部相交融，“一个观点，三篇文章”，互为因果，互为依托，互相作用，必将不断把税收工作推向更新、更高的境界。