法律视角看“形象工程” [复制链接]

第5版(视点新闻)
专栏：专访

　　现实社会生活中，为何广大农民反映十分强烈，带有违法决策、违法行政色彩的“政绩工程”、“形象工程”还时有出现？如何决策才是“依法行政”、“为民造福”？著名法学家、国家法官学院郑成良教授对此发表看法——
法律视角看“形象工程”
　　本报记者 张玉来
　　近日报载，一贫困县要拓宽境内道路，县委、县政府领导准备将其作为“样板工程”。县财政拿不出钱，就向农民摊派。农民无力承担，纷纷上访。有关部门领导的回答是“就算是增加农民负担，也没有装进个人腰包！”诚然，党中央、国务院三令五申减轻农民负担，可现实生活中乱收费、乱摊派的现象却屡禁不止，为何广大农民反映十分强烈，带有违法决策、违法行政色彩的“政绩工程”、“形象工程”还时有出现？为此，记者采访了国家法官学院郑成良教授。
　　郑成良：这一现象产生的原因较多，但最直接、最关键的原因，是一些决策者还没有真正理解依法治国和依法行政的重要性，决策时缺少法律思维。
　　记者：请您解释一下法律思维的含意。
　　郑成良：社会问题往往包含着政治的、经济的、道德的和法律的等多种因素。政治视角重在利与弊的权衡，经济视角重在成本和收益的比较，道德视角重在善与恶的评价，法律思维的重心则是围绕合法与非法来判断是非。比如说，这个县的道路改造工程，单从经济的角度看是有利的，因为这会改善生产条件，促进生产力的发展；单从道德角度看，应该说是个善举，因其有利于农民生产、生活。但是从法律角度看，却是不合法的，因为它用的是向农民摊派的钱，增加了农民的负担，违背了不准增加农民负担的有关法规。因此，此举虽然从经济、道德的角度看是件好事，但也不能付诸实施。
　　记者：这就意味着合法性优先。
　　将是否合法置于思考的第一位，是法治原则所必然要求的一种思维方式。换言之，合法性在政府决策中拥有“一票否决”的权威地位。
　　郑成良：政府和公民都必须无条件地服从法律支配；法律不承认特权，无差别对待政府的权力和公民的权利。也就是“法律面前人人平等”。
　　记者：那么法律思维的主要特征是什么呢？
　　郑成良：法律思维的主要特征之一就是要用法律至上的理念来思考和评判一切涉法性社会争议问题，就是说所有公民、团体、组织，包括政府，都必须无条件地服从法律的支配。
　　在法治社会，最高的和最终的支配力量，不是政府的权力而是法律。
　　这个县做出用农民摊派的钱搞国道改造“样板工程”的决定，从根本上说，就是县领导没有把关于减轻农民负担的有关法规置于至高无上的地位，而是以为自己手中的权力可以置于法律之上。
　　记者：用法律至上的理念与原则观照我们的社会生活，权大于法、目无法纪的现象并非个别，以至于农民兄弟常提出这样的质疑：“领导难道就能违法吗？是法大还是权大？”这说明某些领导干部的法治理念还不如普通农民强。
　　郑成良：正是这样。农民不缴纳超出法定征收项目和数额的费用，是农民的合法权利，是受法律保护的。农民据此与县领导讨说法，是正当、合理的行为。而县领导的行径则是不折不扣的违法决策、违法行政，法律不仅不保护这种违法行为，还将对其规范、惩治。
　　记者：县、乡级干部必须意识到在法治社会，法律决不会因为官员处于“强势”，农民处于“弱势”而偏袒官员；同时，决不可采取法律工具主义的态度。农民有权利决定自己种什么、干什么。
　　郑成良：社会自治是法律思维的另一个重要特征，就是说组成社会的公民、法人及其他主体在处理私人事务时，可按照自己的意愿或彼此的共同意愿自主行事。法治理念的前提是把社会事务区分为公共领域和私人领域两大范畴。只是在公共领域中法律的标准才较多地具有强制性特征，至于私人领域中的法律标准则是以指导性规则为主导，允许公民和法人在法律所保护的广阔领域内自主决定自己的事务。
　　记者：现实生活中，一些乡镇领导为发展经济，不从本地实际和农民的承受能力出发，强行搞什么“蔬菜村”、“黄牛乡”、“路边大棚工程”等形象工程。凡不听从指令者，所种农作物便被拔掉，或受其它惩罚。
　　郑成良：说这些掌权者主观愿望不是为农民着想，未免有些冤枉。这些做法不能说不利于农民增产增收，关键是他们忘却了农村实行家庭联产承包经营责任制后，农民种什么、干什么已变成私人领域范畴的事情，就是说农民有权利自己做出决定。
　　掌权者要明白法治和人治的区别之一就在于法治是在法律规定的范围内，公民自己做主；而人治则是由掌权人来替公民做出一个自以为最好的决定，而不在意公民是否接受这样的决定。对于一些热衷于搞政绩工程和形象工程的掌权者来说，所谓“为民造福”实质就是通过侵权的方式“造福”于民；所谓“为民做主”实质就是由掌权者代替农民做出决定和选择，是通过侵权的方式“为民做主”。
　　记者：作任何决策，即使初衷是造福，办好事，也必须依法进行。实际上，只要乡镇领导用教育和说服、引导和示范取代强迫命令，使农民认识到是为其造福，自觉自愿地接受指导性选择；而所作指导性决策又不搞“一刀切”，那就既可保护农民的权利，又能实现“为民造福”的初衷。
　　郑成良：掌权者，特别是县、乡两级领导都能够自觉地、经常地从法治角度思考问题，执政为民，从实际出发，我们就能避免“政绩工程”和“形象工程”。