既要积极推进 又要尊重规律 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：专家议专题

既要积极推进 又要尊重规律
首都经济贸易大学教授 洪亚敏
　　十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”中国特色的城镇化道路“特”在哪里，为什么要坚持大中小城市和小城镇协调发展，如何认识推进城镇化过程中市场选择与政府规划的关系？今天刊登的这组文章，围绕这些问题展开了讨论。
　　——编者
　　改革开放20多年来，与持续快速健康发展的国民经济相比，我国城镇化的水平仍然较低，农村人口比重过大与农村劳动力过剩已成为制约我国经济发展的结构性矛盾。因此，积极推进城镇化，应成为全面建设小康社会的重要“抓手”。为了保证城镇化的顺利推进，必须做到既积极推进，又尊重规律。
　　城镇化是各种经济资源向特定空间聚集的过程。在推进城镇化的过程中，应当了解其对各种经济资源的需求，并在相关方面做好必要的准备。城镇化进程的快慢，首先取决于农村劳动力转移的规模与速度。按照规模经营的要求，我国实际需要的农业劳动力仅为4000万至5000万人。据此测算，在未来的20年中，将有3亿左右的农村劳动力流向城镇。若加上需要赡养的人口，则将有4.5亿—5亿的农村人口转入城镇。2002年我国的城镇化率达到39.1％，比前一年提高了1.4个百分点。这意味着当年新进入城镇就业的农村转移劳动力超过1500万人。与劳动力转移的规模相匹配，估计每年需要新投入3000亿—3500亿元的资金，新增城镇建设用地10万—15万公顷。对于如此庞大的资源需求，有关部门需要在政策和实施手段等方面做好必要的准备。
　　城镇的布局与发展进程主要是市场选择的结果。城镇的形成是各种经济资源高度聚集的过程，这些资源之所以会集聚于此区域而非彼区域，是基于对预期经济效益的比较。众多的资源拥有者对城镇区位优劣的判断与偏好，成为影响市场选择的重要因素，既会促使城镇的勃兴，也会无情地否定有违市场经济规律的城镇布局规划，并在很大程度上决定城镇的兴衰。有的地区盲目扩大城镇规模，随意兴建开发区、工业园，以至造成城虚、区荒、园空的事实，就是对此的最好注解。
　　城镇发展需要产业支持，企业对经营区位的选择与城镇产业的形成，又是市场选择的结果。在市场经济条件下，市场选择可以赋予城镇经济以旺盛的活力，并有助于其实现高效运营。换言之，市场通过比较筛选，能够选择具有潜在优势的企业乃至产业进入城镇市场，并促使城镇将潜在的资源与信息优势迅速转化为现实的经济优势，进而有更大能力吸纳更多的生产要素，特别是吸引相对廉价的农村剩余劳动力进入城镇，从而在良性发展中迅速扩大城镇规模，提高城镇经济的运营效益。反之，如果没有优势产业的进入与快速发展，城镇的运营就缺乏足够的动力，也就无法提供更多的就业机会，无法吸纳农村剩余劳动力到城镇就业。因此，在推进城镇化过程中，应正确处理市场选择与政府决策的关系。政府应当在规范市场经济秩序中扮演重要角色，尊重市场选择，为企业的顺利落地、生根和发展并最终形成强势产业提供优质服务，并依法管理城镇，使之规范发展，减少因市场无序而增加的交易费用。各级政府在制定城镇发展规划时，需要认真了解各类经济资源所有者的评价及选择意向，了解的对象不仅包括资金的所有者，也包括劳动力和土地的所有者，因为他们的选择同样关系到城镇的兴衰。政府城镇规划的作用，在于正确把握市场选择的机理，创造良好的经营环境与发展条件，实施适度的政策引导，切不可凭主观臆想任意布局，也不可操之过急、揠苗助长。
　　城镇化需要新增建设用地。我国土地分为国家和农村集体两级所有。集体土地不仅是农民的主要生产资料，而且还具有一定的社会保障性质。随着城镇的扩大与新建，客观上需要将一部分农村用地转为城镇建设用地。以往城镇新增建设用地的取得都是采取国家征用，并支付相应的征地补偿款，然后将土地从集体所有转为国家所有，再以有偿出让或划拨的方式交给企业或单位使用。改革开放以来，城镇发展加速，对建设用地的需求日趋增大，一些城镇郊区的集体农地相继变成繁华的城区。城镇建设用地的市场价值与征地补偿款之间现实存在的价差，使得部分地区特别是城乡结合部的农民不愿将集体所有、个人承包的土地，以国家征用的方式让与开发商或其他工商企业经营获利，而希望以本集体自营或与其他经济组织合作经营的方式，分享土地改变用途后的增值收益。在部分城镇郊区，因征地补偿引发的矛盾日益增多。由此导致的直接后果是地价越来越高，征地拆迁的难度越来越大，土地前期开发的周期也越来越长。此外，由于土地征用补偿费普遍偏低，在农村剩余劳动力的就业与社会保障方面也存在难以回避的问题。因此，如何改革和完善现行征地制度，就成为推进中国特色城镇化过程中需要认真思考的一个问题。