对立法程序问题的一些看法 [复制链接]

第3版()
专栏：

对立法程序问题的一些看法
周新铭 陈为典
在党中央领导下，我国的立法工作正在积极地开展，实在值得高兴。但是，在关于如何严格依照立法权限和立法程序来搞好立法工作的问题上，看法还不尽一致，还有必要展开讨论。
五届人大通过的新宪法，是新时期治国的根本大法。什么样的国家机关有什么样的立法权限，必须严格依照宪法和有关法律的规定，真正明其职，享其权，负其责。法出多门，任何领导机关都可以擅自立法，任何领导人都可以出口成法的现象，是绝对不能容许的。
我们的法律是由国家通过一定的立法程序予以制定、修改和废除的。所谓立法程序，是指立法要通过一定的国家机关和一定的步骤。建国以来，在立法程序方面，我们采取过不少好的作法，也积累了一些经验。但是，也还有一些不够完善之处。例如，我们某些重要法律法令草案，是先由党在实际工作中经过调查研究，总结经验，写出草案，再经过中央审批，然后才报国家立法机关全国人民代表大会及其常务委员会讨论、修改、通过、公布。党是我们国家的领导核心，党对立法工作进行领导，是完全必要的。问题在于，我们怎样才能保证国家立法机关真正行使立法权。既然法律草案在提请国家立法机关之前，已经过中央审批了，就是说，实际上“生米已经煮成熟饭”了，在全国人大或其常委会开会的过程中，在有限的会期里，他们还能提出多少切合实际的、反映人民群众心愿的意见呢？法律或法令草案的通过，如果按照上述的程序进行，全国人大或其常委会不能负责和实际参与法律或法令的起草工作，全国人大的代表或其常委会的委员们在开会之前根本不知道该项法律草案是什么样子，那么，对全国人大代表或其常委会委员来说，实际上是事前不接头，中间不通气，最后一道程序，充其量也不过是“例行公事”地举手通过罢了。如果这种状况不加改变，那么宪法规定的人民有管理上层建筑的权利，又有什么实际意义呢？我们又如何能使叶剑英同志所提出的“进一步提高各级人民代表大会在国家政治生活中的作用，使它们能够更加有效地行使人民赋予的国家权力”的要求，名副其实地加以兑现呢？
毛泽东同志在《井冈山的斗争》一文中曾经说过：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”（《毛泽东选集》第1卷第75页）毛泽东同志所批评的“把政权机关搁置一边”的情况，现在不是也还存在吗？党要领导一切，但不要包揽一切。我们既然设置了体现人民当家作主的立法机构，就应使其有职有权有责。可能有的同志会说，全国人大及其常委会负责法律方面的专门机构，不是被林彪、“四人帮”打散了吗？现在那有力量来搞法律草案呢？这个理由是难以说服人的。别的单位的有些机构同样被打散了，因为实际需要最近不是又恢复了吗？事在人为，只要是革命需要，思想重视，没有机构可以重建，缺少人才可以调配。何况新宪法已经明文规定，全国人大及其常委会可根据需要设立有关的专门机构。这是新宪法规定了的，应当积极办好。
应当看到，严格遵守立法程序，决不仅仅是一种法律手续问题，而是行使立法权的具体表现。如果没有相应的具体立法程序予以保证，那么所谓行使立法权，只不过是一句空话。为此，我们提出几点建议，供同志们讨论，请有关部门考虑。
一，必须名副其实而不是形式上地发挥全国人大及其常委会作为行使国家立法权的唯一机关的作用。全国人大原来设置的法案委员会和人大常委会办公厅原来设置的法律室等机构，为了适应紧迫的繁重的立法工作的需要，不仅应当尽快恢复，而且必须大大加强。在全国人大及其常委会的领导下，由这些专门机构具体负责审查全国人大交付的法律案和其他关于法律问题的议案；审查人大常委会交付的法令和其他关于法律、法令问题的议案；根据全国人大或其常委会的决定，拟定法律和法令的草案；向全国人大或其常委会提出关于法律、法令问题的议案和意见。
二，按照新宪法的规定，根据新的历史时期的实际需要，尽快修改、制定全国人民代表大会组织法。对通常应有的立法程序，诸如提出议案，拟定法律、法令草案，讨论修改，颁布试行，以及正式通过和公布等必要的条款，作出具体的明确的规定。
三，为了迅速改变基本上是无法可依的被动局面，加快立法工作的进程，建议人大常委会召开一次专门的立法会议。以马列主义、毛泽东思想为指导，根据党中央的路线、方针、政策和指示，在调查研究的基础上，全面总结三十年来正反两个方面的经验教训，就制定和完善各项社会主义法律，国务院及各级政权机关中法律机构的设置等问题，进行认真讨论，制定通盘规划，作出相应决定。