充分发挥地方政权机关的作用 [复制链接]

第3版()
专栏：

充分发挥地方政权机关的作用
许崇德
五届人大第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），对于进一步健全地方各级政权组织，发挥地方政权在社会主义建设中的主动性和创造性，有十分重大的意义。
一
把地方各级革命委员会改为地方各级人民政府
（公社称管理委员会），这是人心所向，大势所趋。
革命委员会这种形式，是在文化大革命中产生的。当初的革委会“实行一元化的领导”，是“临时权力机构”。它实际上替代了地方党委、地方人民代表大会和人民政府的作用，成了兼具这三者总和性质的全权机关。革委会虽然名义上叫做“三结合”，其实它的代表性远远比不上在普选基础上产生的人民代表大会及其执行机关那样广泛和全面；从它的效能来说，远远不如人民代表大会制度那样，既有民主的基础，又使各级政府能够集中处理一切事务，因而具有高度的效能。
后来，革委会有了变化，特别是在“四人帮”被粉碎之后，人民代表大会制度重新得到恢复。这时，革委会不再是地方的全权机关，而只是作为由人民代表大会选举产生的执行机关了。它的性质、地位已和文化革命前的地方各级人民政府没有差别。既然如此，那么继续保留革命委员会这个名称，也就没有什么必要了。何况过去的地方人民政府体现了我国地方政府的人民性，标志着我国的权力属于人民，人民是国家的主人。所以，现在《地方组织法》作了顺理成章的改变，是深受群众欢迎的。
与此相联系，《地方组织法》废除了革委会主任的职称，恢复了省长、自治区主席、市长、州长、县长等职称，同样是得人心的。这些职称长期为群众所熟悉，在今后的行政管理工作中定将发挥较好的作用。
《地方组织法》所作的这些变革，是完全适应全国工作重点转移的客观要求的。它有利于提高地方政权机关的效力和威信，加强国家机关工作人员的责任感和积极性；有利于发挥地方政权动员群众、组织群众的作用。
二
在中央的统一领导下，适当扩大地方的权力，这是建国以来处理中央与地方关系的长期历史经验的总结。早在一九五六年，毛泽东同志《论十大关系》中就已经指出：“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。（《毛泽东选集》第五卷第275页）我们为了实现四个现代化，必须巩固中央的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，这是无疑的。但是，我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，如果把什么都集中到中央，而对地方卡得很死，那是不利于社会主义建设的。现在的《地方组织法》正是贯彻了这个精神。
《地方组织法》在扩大地方权力问题上，主要表现为两个方面。第一，它除了根据宪法原则，规定地方各级政权机关有较大的决定本行政区域内的事务的职权以外，还特别规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规。容许地方在符合宪法原则的前提下，通过地方性的法规，这是一项重大变革。我们国家有二十九个省、自治区、直辖市（计入台湾是三十个），二千多个县，五万多人民公社，地区特点千差万别，经济、文化情况各异，单有全国统一的宪法和法律，越来越显得不够了。宪法和法律只能反映全国各地方的共性，解决共同性的问题，却很难具体地反映每一地方的特性，解决特殊性的问题。而且可以肯定，随着四个现代化事业的发展，这种特殊性的问题必将增多。所以，为了更好地贯彻宪法和法律，使之更好地与各个地方的具体实际相结合，给地方以通过地方性法规的权力，以便因地制宜，决定某些重大的问题，这对于进一步发挥各个地区的特长，促进社会主义建设事业的发展，是极为有利的。
第二，《地方组织法》对人民政府各工作部门作了新的规定。过去各工作部门（厅、局、处、科等等）的领导关系叫作双重从属制，但在实际工作中往往是上一级主管部门管的多，同级人民政府的主动性受到限制。现在，组织法明确规定：各工作部门受本级地方政府统一领导；除少数部门同时受上级和中央主管部门的领导外，其他部门同上级和中央主管部门的关系则一律改为业务指导。这就大大加强了地方（包括下级）的权力，可以充分发挥地方的社会主义积极性。
《地方组织法》改变了三十年来地方政府一贯实行的委员会制度，对县以上人民政府采用了与国务院
（部长会议制度）相类似的组织形式，将各工作部门的第一把手（厅长、局长等）都包括在地方人民政府的组成之内；同时，他们的产生不再由上级行政机关或国务院任命，而是由本级人民代表大会常务委员会决定任免。这种组织形式的改变有利于实现我们国家政治民主化，适应现代化建设的需要，不仅扩大了地方权力，而且使地方政府对于各工作部门的统一领导更加集中和有效了。
三
同扩大地方权力的民主措施相关联，《地方组织法》规定，县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。
按一九五四年宪法和同年通过的组织法，地方各级人民代表大会没有设立常务机关。当时的理由是，地方各级人民代表大会的工作不如全国人民代表大会那么繁重。全国人民代表大会行使国家立法权，地方则无此职权。而且下面因地区小，容易召开人民代表大会。另外，作为执行机关的地方各级人民政府可以同时行使人民代表大会常务机关的职权。总结二十五年的经验，县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为大会闭会期间经常行使地方国家权力的机关，已经变得非常必要。第一，现在，地方权力既已扩大，工作也就较前大为繁重了。而且按照新的规定，省、自治区、直辖市有权制定地方性法规，那么，不设常委会的理由已经排除了。第二，随着建设四个现代化事业的发展，地方各级人民代表大会的工作任务日益增多。有许多经常性的、比较急迫的重大事务需要及时决定和处理。光靠一年一次召开代表大会来解决问题，已显得不够了。有了常设机构，就可以不失时机地处理应该处理的问题。第三，有些职责，例如召集本级人民代表大会会议，经常联系人民代表，组织和安排代表调查访问、视察工作，主持下届人民代表大会的选举，决定本级政府各工作部门主要负责人的任免和本级法院、检察院组成人员的个别任免的问题等等，由常务委员会去做，要比政府去做更为方便和合适。第四，常务委员会的设立，便于真正实现经常性的监督。本来作为行政机关的人民政府应受本级人民代表大会的监督，可是过去在大会闭会期间，人民政府执行人民代表大会常设机关的职权，这样等于是让人民政府自己监督自己。现在有了常务委员会，就可以避免这个弊病，从而大大加强了人民对政府的管理和监督。并且，由常务委员会监督法院、检察院和下级政权机关，比由人民政府行使监督更符合民主原则。常务委员会受理人民群众对本级政府、法院、检察院和对这些机关的工作人员的申诉和意见，也远比由政府受理为好。人民代表大会是人民行使国家权力的机关。现在，在县以上的人民代表大会闭会期间设立常务委员会，以便代表人民经常行使地方范围内的国家权力，这无疑是社会主义民主的扩大。
四
《地方组织法》的颁布，对发挥地方政权机关的作用，提供了可靠的法律保证。但是，保证不等于现实，要使《地方组织法》彻底实施，还要做很多工作。
第一，坚持集体领导和分工负责相结合的制度。地方各级人民代表大会和人民政府的会议制度和工作程序一定要民主化。如果连会都不开，或者虽然开会却只是走走过场，那还谈得上什么集体领导呢？地方政权机关处理一切重大问题，都必须通过集体讨论，共同研究，作出决定，然后分工负责去贯彻执行，决不容许个人包办、独断专行地决定问题。个人说了算，搞一言堂，往往会主观片面，产生错误。这种封建专制的残余作风是不符合社会主义民主原则，也是不符合人民群众的根本利益的。当然，在强调集体领导的同时，必须加强个人的责任，那种事无巨细，一概推交集体，没有分工，无人负责的现象，也必须坚决防止。
第二，尊重人民代表，充分发挥人民代表的作用。人民代表是人民的使者，他们代表人民行使权力。代表根据群众的意见和社会主义的客观需要，有权依法向本级人民代表大会提出议案，议案一经通过，就具有强制力。人民代表出席会议，听取并审查本级人民政府、法院、检察院的工作报告。为了实现对本级行政机关和法院、检察院的监督，代表有权提出质询，受质询的机关必须负责及时答复；有权提议成立特定问题的调查委员会；有权提议罢免政府的负责人。在会议期间，代表集体讨论并决定本地区的政治、经济、文化等重大问题。代表向人民负责，受人民监督，而且可以随时撤换。代表的职责是十分重要十分光荣的。
必须看到，由于十余年来林彪、“四人帮”的严重干扰，社会主义民主遭到破坏，人民代表大会长期不能召开。有些地方坏人当道，人民无权。因此，人民代表有名无实，不起作用。现在情况已经有了根本的改变，但林彪、“四人帮”的流毒不能说已完全消除了。不尊重代表的权利，认为人民代表可有可无，代表大会可开可不开的情况，在有些地方依然存在。我们必须拨乱反正，进一步恢复人民代表的声誉。要创造条件，鼓励代表积极工作。作为人民代表本身，要密切联系群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，为群众的利益服务。要出以公心，无私无畏，敢于为人民伸张正义；要敢于站出来同那些损害社会主义的官僚主义、违法乱纪行为作不调和的斗争。
第三，要加强党对地方政权机关的领导。党委要关心政权机关的工作，研究并制定方针政策，培养和输送优秀的干部，经常检查政权机关的工作。党委要支持和帮助政权机关，但不要去干预他们的日常事务，不要去包办那些属于政权机关职权范围内的工作。在党的领导下，认真贯彻《地方组织法》，就一定能够充分发挥地方政权机关在社会主义现代化建设中的巨大作用。