集中和分散 [复制链接]

第3版()
专栏：

集中和分散
左春台
在调整国民经济的过程中，同时要改革现行的财经管理体制。改革体制，无论是中央同地方的关系，或是国家同企业和个人的关系，都牵涉到集中和分散的问题。对此，看法似乎并不完全一致。这里不可能说到有关体制的所有问题，只打算就以下三个问题，作一些初步探讨。
从目前看，在财经管理体制上，到底是集中多了，还是分散多了？
目前存在着两种似乎相互矛盾的说法。一方面说，当前财经体制的一个重大缺点是集中过多，统得过死。另一方面却说，当前的财经管理实质上还处于半计划、半无政府状态。我觉得，这两种说法，倒是如实地反映了我们当前的客观实际。
毛泽东同志在谈到军事指挥关系的时候曾经说过：“应该集中的不集中，在上者叫做失职，在下者叫做专擅，这是在任何上下级关系上特别是在军事关系上所不许可的。应该分散的不分散，在上者叫做包办，在下者叫做无自动性，这也是在任何上下级关系上特别是在游击战争的指挥关系上所不许可的。”（《抗日游击战争的战略问题》）可以说，我们目前的财经管理，是“失职”和“包办”兼有，“专擅”和“无自动性”并存，既有统得过多之弊，也有分得过散之病。这就是我们的现状。
坚持实事求是，必须首先弄清事实。目前到底是集中多了，还是分散多了，这个问题要全面地、具体地加以考察和分析。夸大任何一个方面，或是忽视任何一个方面，都是不切合实际的，都会给体制改革带来不利的影响。
从今后看，为了加速四个现代化的进程，到底是集中多一些好，还是分散多一些好？
目前似乎主张分散多一些为好的论点比较风行。我觉得，笼统地回答集中多一些好，还是分散多一些好，都是不解决问题的。必须把立论的根据搞清楚。还是先看看事实。
从我国历史经验看：抗日战争和解放战争时期，从当时被敌人分割的农村根据地和分散的游击战争的实际出发，我们党采取了“统一领导，分散经营”的方针。统一的只有路线、方针、政策，其余的则都是分散的。由于实行的方针符合当时的客观条件，我们在各方面都取得了极大的成功，这是历史事实。谁能说分散多一些一定不好呢！
建国以后，三年恢复时期和第一个五年计划时期，经济发展既迅速又平稳，人民生活逐步改善，大家心情舒畅。一九六一年到一九六五年，在调整、巩固、充实、提高的正确方针指导下，迅速扭转了经济困难的局面，取得了全国生产发展的巨大胜利。上述这两个时期，大家公认是建国以后搞得比较好的时期，而这两个时期，在财经管理体制上，则是比较集中统一的，甚至可以说是高度集中统一的（尽管集中程度各不相同，三年调整时期的集中也不是恢复时期和第一个五年计划时期集中的重复）。这也是历史事实。谁能说集中多一些一定不好呢！
如果说我们自己的经验有局限性，说服力还不够，那么不妨再看一看国外的一些经验。
从罗马尼亚和南斯拉夫的经验看：在财经管理体制上，罗马尼亚集中多一些，南斯拉夫分散多一些，但罗南两国的经济发展都是比较快的。
从法国和西德的经验看：在财政管理体制上，法国集中多一些，西德分散多一些，但法德两国的经济发展在资本主义国家中也是比较快的。
由此可见，笼统地说集中多一些好，或者分散多一些好，笼统地说集中是万恶之源，分散是灵丹妙药，或者相反，说分散是万恶之源，集中是灵丹妙药，都是不符合实际的，因而也是不科学的。
问题不在于集中多一些或分散多一些，问题在于：第一，要以时间、地点、条件为转移；第二，要集中得正确，分散得合理。
所谓以时间、地点、条件为转移，就是在不同的时间、不同的地点、不同的条件下，要各有侧重，区别对待，不能千篇一律，一刀切。有的时候，比如在由乱转治需要调整的时候，就宜于集中多一些；有的时候，比如在长治久安需要改革的时候，就可以分散多一些。有的地区，如大中城市，就宜于集中多一些；有的地区，如农村特别是民族自治地区，就宜于分散多一些。有的部门，如铁道、邮电、民航、银行等，就宜于集中多一些；有的部门，如农业、商业等，就宜于分散多一些。即使同一个部门内部，也需要区别对待。如电力部门，大电网就需要统一管理，小水电就宜于分散经营；商业部门的批发业务需要适当集中管理，零售业务就宜于分散经营，等等。总之，要具体问题具体分析，不同情况不同对待。过去往往“一统就死，一放就乱”，一个重要原因，恐怕就是忽视区别对待的结果。
所谓要集中得正确，分散得合理，就是该集中的要集中，该分散的要分散。集中，不是搞“一言堂”，
“大权独揽”，还要辅之以“小权分散”，不能框得太死，把下边的手脚都捆住了。分散，是在中央集中领导和统一计划下的分散，不是无政府和独立王国。必须区分两种积极性，一种是按照“全国一盘棋”的精神，充分利用各自的有利条件，发挥各自的长处，为全局做贡献，对全局有利，对局部也有利。这是一种实事求是的积极性。另一种是只看到局部的需要，只看到一时一地的利益，在国家允许的范围之外，兴办许多分散人力、财力、物力的事业，这些事业可能暂时对局部有利，但对全局不利，从长远看对局部也不利。这是一种盲目的积极性。我们讲分散，要提倡前一种积极性，反对后一种积极性。
集中和分散，集权和分权，是对立的统一，是经常矛盾的。在社会主义制度下，这种矛盾，可以根据生产力发展的要求和客观情况的变化，不断地加以调节。矛盾是不断产生又不断解决的，因此，不可能有一劳永逸的解决办法。当前的矛盾是：贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，从调整讲，需要适当集中，从改革讲，又需要适当分权。解决的办法，应当是以调整为核心，在调整中改革，在改革中调整。改革要有利于调整，至少应当不妨碍调整，否则就会行不通，勉强执行了，可能被迫还得回过头来调整。
什么应当集中，什么应当分散，改革体制要不要划一些大的框框？
过去在改革体制中，我们注意了正确处理中央和地方的关系，这是必要的，但是对正确处理国家同企业的关系注意不够。真正发挥广大群众的积极性，根本还在企业。近来扩大企业自主权的呼声甚高，这是可以理解的。但是，扩大企业自主权到什么程度，限度是什么，要不要划一些大的框框，即是说，改革管理体制应当在什么前提下进行，应当遵循哪些基本原则，却很少涉及。这里对于应当坚持什么，集中什么，提出以下四条，同研究改革体制的同志商榷。
第一，坚持计划经济。计划经济是废除生产资料私人占有，实行生产资料公有化的必然结果，是社会主义制度优越性的表现。当然，计划必须从实际出发，符合客观经济规律。在经济计划中直接的指令性的指标多搞一些还是间接计划多搞一些，重点放在远景（长期和中期）计划上还是放在短期（年度）计划上，在计划管理中如何突出经济手段辅之以必要的行政手段，以计划调节为主辅之以必要的市场调节，等等，这些问题都是应当认真研究，妥善解决的。但是，如果因为计划工作中存在某些缺点或者有一些问题没有解决，就否认全国统一计划的必要性，那就是因噎废食，泼洗澡水把小孩也泼掉了。
第二，坚持综合平衡。综合平衡，包括财政、信贷、物资、市场和进出口（外汇）的各自平衡和相互之间的综合平衡。不仅要有各个年度的平衡，还要有年度之间瞻前顾后的平衡。搞好综合平衡，涉及国家建设规模和人民生活改善程度同财力、物力是否适应的问题，也涉及国民经济稳定不稳定的问题。所有这些问题，都必须从全国整体出发来考虑。我们说，三十年来我们还没有学会经济工作，实质上也就是没有学会搞综合平衡。我们在财经管理体制中讲适当分散，讲扩大企业自主权，讲发挥多方面的积极性，都离不开综合平衡这个前提。如果离开这个前提，那就无异于一个庞大的乐队没有指挥，你吹你的号，我唱我的调，其后果会是怎样呢？
第三，统一经济布局。在今后一个相当长的时期内，我们的任务是首先在全国范围内建立起一个完整的经济体系，并且因地制宜地为逐步建立六个大区的经济体系创造条件。没有可能也没有必要在每个省建立一个完整的经济体系。这就必须从全国出发，统一规划经济布局。比如重要商品粮和经济作物基地的建设，煤炭基地、钢铁基地、大电网、大油田和铁路干线的建设，以及各个行业专业公司的设置和按经济区域组织商品流通等，都需要全国统一安排布局。特别是我国幅员辽阔，各地资源条件千差万别，各个地区应该根据其不同资源，各有侧重地发展工农业生产。如果国家不统一布局，硬要没有煤炭的地方煤炭自给，硬要经济作物区粮食自给，其结果只会是事倍功半。不仅地区之间是这样，一个部门、一个行业内部，也要搞好专业化协作，也需要从全国来统一经济布局。不然，“画地为牢”，“大而全”、“小而全”，重复建厂，“老厂吃不饱，新厂还在搞”的现象，就很难克服。搞好全国的经济布局，搞好重点建设，这是大局，是全国人民的根本利益所在。各地区、各部门都应为这个大局发挥自己的积极性，如果离开这个大局而各自为政，那种盲目的积极性越大就越有害。
第四，统一财经立法。没有健全的社会主义法制，就很难实现健全的社会主义民主。在政治上说是这样，在经济上说也是这样。财经立法，是把全国各族人民在财经方面的意志和利益用法律的形式表现和固定下来。这是全国各地区、各部门、各企业必须普遍遵守的。有了统一的财经立法，从全国人民的根本利益出发，什么事情可以办，什么事情不可以办，什么事情有权办，什么事情没有权办，何者应赏，何者应罚，就有了明确的界限，各地区、各部门、各企业发挥积极性也就有法可依，有章可循，就可以把各方面的积极性纳入四个现代化轨道和法律许可的范围之内。
当然，各条经济战线在具体业务上，集中什么，分散什么，集中或分散到什么程度，情况复杂，要具体规定，但无论如何，这四个方面的集中统一是必须坚持的。