提高投资效果的几个问题 [复制链接]

第5版()
专栏：

提高投资效果的几个问题
刘礼欣 田椿生
建国三十年来，基本建设事业取得了伟大成就，建成各种类型的工业交通企业三十多万个，新增固定资产四千多亿元，为发展国民经济，建设社会主义现代化强国奠定了物质技术基础。但是，长期以来，我国基本建设投资效果差，花钱多，办事少，速度慢，损失浪费严重。这是摆在我们面前迫切需要解决的一个重要问题。
投资效果差，表现在不少建设工程建设周期长，工程质量差，造价高，浪费大。以在建工程占用的资金来说，由于建设周期长，半拉子工程大大增加。全国一九七八年末的在建工程占用的资金，相当于当年投资两倍以上，比第一个五年计划时期高一倍多，等于四百多亿元资金积压在建设过程之中而未能发挥作用。工程造价也不断上升。据上海、辽宁、北京、福建等十六个省、市建设银行调查，一九七八年民用建筑造价比一九六五年提高百分之七十二点五。另一方面，效果差表现为投资的回收期长。以一九五二年到一九七八年这二十多年国家拨出的基建投资同收回的利润、税金相比，平均要过十年左右才能收回来。一些项目建成投产以后，不能收到预期的经济效益，甚至连年亏损，坐吃国家资金。据武汉市调查，一九七一年建成投产的二十三个市属企业，到一九七七年底，有十九户因为基建没有搞好，投产后年年亏损。有一个厂从一九七一年到一九七七年累计亏损数，相当于建厂投资的一点一倍。某工业部系统累计建成投产的大中型项目一百九十三个，其中有百分之十点二的项目投产多年仍是亏损。这种情况如不迅速加以改变，怎么可能把国民经济迅速调整好、赢得发展国民经济的高速度呢？
提高基本建设投资效果，必须从全面改进经济管理体制，改革基本建设各个环节工作着手。从当前贯彻调整国民经济方针出发，应当着重解决以下几个问题。
调整基本建设包括压缩建设规模和调整投资方向两个方面。基建战线过长，规模过大，是基本建设投资效果差的重要原因，而且还影响生产、维修、更新改造和人民生活，产生一系列严重恶果。去年以来，各方面做了不少工作，停缓了一批在建项目，削减了预算内投资，使战线有所缩短。但是，由于一年多来新上了一批必要的骨干项目，加上通过其他资金渠道搞的基本建设（用于固定资产的投资），规模还是不小，基建战线还是很长。因此，一定要把积累比例压下来，但也不能光减投资，不下项目。减投资不减项目，等于把原来三年五年可以搞完的工程拖长到五年十年去完成，战线并未缩短，力量更加分散，效果反而更低。应当广泛发动群众，对目前在建的项目进行彻底清理。凡是建设条件不具备、投资效果又不好的项目，应当坚决停缓下来；确定续建的项目，要重新审定建设方案，核实投资效果，精简掉一些不是非搞不可的单项工程；对“胡子”工程，要区别情况，或削减内容，或集中物力财力抓紧收尾，限期交付生产；对新上项目则要采取由计划、建设、物资、建设银行等各部门会审的办法，严格加以控制。
压缩基建战线，还必须统筹安排各种用于基本建设的资金。今年预算以外用于固定资产投资的各项资金比预算内的投资还要多。今后随着财经体制的改革，还将日益增加。运用得好，会起到好的作用。但是，要看到这些资金是基本处于无计划状态的，又是比较分散的。搞得不好，就会助长重复建设，搞各种各样的“小而全”、“大而全”；就会使失调的比例更趋严重；就会拉长战线，扩大规模，甚至使压缩预算内基建所取得的成绩，前功尽弃。今后，国家确定建设规模，不能只考虑预算内投资，而是要对这种用于固定资产投资的资金统一进行安排，既不要对下面干预过多，又要统筹兼顾，综合平衡，做到各得其所，充分发挥各种建设资金的投资效益。
在压缩建设规模的同时，要切实调整投资方向，按照克服当前薄弱环节的要求，把投资方向调整过来。从我国工业已经具有相当规模的现状出发，把投资重点从建新企业转变为以改造现有企业为主。同新建相比，改造现有企业一般投资要省三分之二或二分之一，设备、材料要省百分之六十，建设周期和投资回收期也短得多。有计划地用先进的技术逐步改造现有三十多万个企业，是加速现代化建设进程的重要途径。
当然，要把基本建设调整好，要提高投资效果，关键是要搞好基建计划管理。要改变目前建设规模、建设项目一年一定，经常变动，来回折腾的被动局面，制订出一个经过综合平衡的比较稳定的中长期计划，在中长期计划的指导下，保证在建项目连续建设，尽快建成投产，发挥投资效果。
正确的基本建设程序是基本建设客观规律的科学总结。三十年来正反两方面的经验反复证明，凡是严格按照基建程序办事的，就多快好省，凡是违反基建程序的，就会造成重大损失。拿反面的经验说，有些项目资源不清就盲目上马，结果中途被迫停建报废；有些项目工程地质不清，匆忙建设，以致造成厂房倒塌，路基滑坡，浪费大量资金；有些项目生产工艺未过关，产品未定型，就动工兴建，花了大量投资，还得推倒重来，或建成以后，却长期出不了产品；有些项目建成以后，原料、燃料、动力没有保证，或者前后左右不配套，达不到预期的产量；有些项目不计效果，投产以后，或产品落后，或产量不高，或消耗过高，或质量太差，以致长期亏本赔钱；有些项目违背施工程序，返工浪费惊人，等等。这些情况如不切实予以纠正，提高投资效果就是一句空话。
坚持按基建程序办事，一个重要问题是必须有老老实实按照客观规律办事的科学态度和珍惜人民血汗的勤俭思想。同时，一定要有长远计划，规划不定，必然是临时定项目，仓促抓进度。设计年度不提前，也就无法从根本上改变边勘察、边设计、边施工的被动局面。在当前长期计划未编制确定以前，应当先将近期需要上马的项目定下来，作为预备项目列入计划，着手进行建设前期工作。再者，要从制度上规定，凡是没有做好前期工作的，一律不得开工。前期工作是指工程正式施工以前的各项工作，包括编制计划任务书，选择厂址，落实协作配套关系，合理规划工矿区，勘察设计，设备预安排，施工准备等。这里的重点是要开展可行性研究，就是要对项目从各个方面进行技术上、经济上分析对比，包括资源、地质状况，建设条件，投资大小，回收期限，原材料、燃料、动力的供应条件。产品采用什么品种型号，采用什么生产工艺，产销是否平衡，多大的生产规模最合理等等，要反复做多种方案的选择比较，要在全面分析研究的基础上确定项目和建设方案，然后编制计划任务书。
为了煞住不遵守基建程序的歪风，暴露矛盾，推动问题的解决，有必要运用各种行政的和经济的手段。凡是没有批准计划任务书的，不得进行初步设计；没有批准初步设计的项目，不得列入年度基建计划；没有搞好施工组织设计，征地拆迁，“三通一平”（路通、水通、电通、场地平）和必要的物资准备，不得批准开工报告。要充分发挥建设银行的监督作用。凡是没有列入年度基建计划、贷款计划的，建设银行不给拨款或贷款；拨款超过概算的，必须限期补办批准手续，逾期不办的停止拨款；在初步设计未批准以前，建设银行只能拨付筹建和勘察设计费，批准以后才能拨施工准备款；开工报告批准后，才能拨工程款。
长期以来，基本建设领域从上到下，从建设单位到勘察设计、施工、物资等单位都没有明确的经济责任，也没有同经济责任相应的经济权力和经济利益。项目是上面定的，投资是无偿给的，花钱是敞着口的，物资是统一分配的，建成后盈亏是国家包的。搞得好与不好，谁也没有责任，也没有利害关系。在这种体制下，势必助长人们争项目，争投资，争物资，而忽视建设项目的经济效果。基本建设投资管理的供给制，是基本建设投资效果不高的一个极其重要的原因。
去年国务院发出了基本建设拨款逐步改由建设银行贷款的办法，一些地方和部门开始了试点工作。试点经验说明，这项办法是基本建设投资管理从供给制转变为经济核算制的重大改革，有着极为广泛而深远的意义。从贷款试点的实践看，拨款改贷款至少在五个方面起到了明显的变化。第一、有利于慎重确定建设项目和建设方案，注重经济效果。实行拨款时一些准备要上的项目，改为贷款以后，就决定不上了，或改变了原来的建设方案。为什么呢？因为单位一算账，银行一审查，发现效果不好，负不起还款的经济责任。第二、促进建设单位精打细算，尽量节约使用资金。改为贷款以后，企业怕多贷款多付息，总是千方百计地节约开支，也改变年终突击花钱的局面。有一个单位，在拨款时，二十万元投资到年底用得只剩九元零九分。改为贷款以后，可以在第二年支付的钱，都等到付款时再去申请贷款。有的单位为了节省一角钱一平方米的占道费，三次跑有关部门要求核实占地面积，重新计算。这些在采取无偿拨款时，是难以做到的。第三、提前建成投产和还清贷款，企业能够得到好处，推迟投产和还款，企业则要受罚，这就大大促进企业自觉关心工程进度和高度重视投资效果。有个单位在土建的同时，就把设备预安装起来，提前培训技术力量，以便及早掌握工艺，早日收回投资。有一项工程原计划要三年半建成，改为贷款以后，决心抢在两年内建成投产。第四、有利于建设单位掌握建设的主动权，可以合理安排建设进度。贷款项目采取一次确定贷款总额和分年用款的办法，这就改变了当年定投资，当年排进度，无法瞻前顾后、合理规划建设的被动状态。第五、促进了基本建设各单位之间建立明确的经济关系。首先贷款单位要同建设银行签订贷款合同，明确各自的经济责任。过去建设单位花钱向国家报，不够向上面要，建设银行只要有计划就给钱，投资能否收回与己无关，现在这种状况有了显著的改变。其次，贷款单位为了履行贷款合同就尽量争取同勘察、设计、材料、成套、施工等单位签订经济合同，以取得有关单位的支持和合同保证。贷款单位还可以从提前还款所得的好处中，分一部分奖给履行合同好的单位。这样，就在基本建设各单位之间，建立起明确的经济责任、经济权力、经济利害关系，促进了基本建设各单位建立健全经济核算制。当然，要把经济核算制在基本建设领域里全面地建立起来，需要作多方面的工作。目前，勘察设计单位正在试行企业化，施工企业试行扩大自主权和建立厂内经济核算制。这些工作做好了，既可以加快工程进度，提高工程质量，又可以节约大量资金。