基建投资效果差的原因在哪里？ [复制链接]

第5版()
专栏：

基建投资效果差的原因在哪里？
申睦 柯闻 龚敬
讲求经济效果，是基本建设工作必须遵循的原则。一个国家经济发展速度的快慢，固然取决于能把国民收入中的多大部分用于投资，同时也取决于怎样有效地利用这些投资。在投资总额不变的条件下，利用得越好，效果就越大，经济发展速度也就越快。从我国当前的实际情况看，后者显得更为重要。
三十年来，我国基本建设取得了很大成就。但是长期以来，我国基建投资效果很差，花钱多，办事少，损失浪费严重。我们经常讲基本建设战线长，财力、物力、人力使用分散，管理混乱。这种“长、散、乱”是表现形式，问题的实质是投资效果差。从一九五二年到一九七八年，我国基本建设投资总额所形成的固定资产，占投资总额的百分之六十八。这样的比例显然是太低了。而在已经形成的固定资产中，真正发挥效益的不到三分之二。这说明有很大部分固定资产没有发挥作用，或者没有充分发挥作用。据分析，我国的投资系数为四，即增加一元国民收入需要投资四元，而日本的投资系数为三。按理说，我国技术构成比日本低，投资系数应该低，现在却比日本高，表明我国资金利用得比较差，投资效果差。我国投资回收期也长。一九五二年到一九七八年间，我国工业企业投资回收期大体是十年，日本则是三年，美国是五年。同“一五”时期相比，我国基本建设的周期明显拖长了，工程造价大幅度提高了。拿“四五”和“一五”比较，每吨钢的综合生产能力的平均投资上升百分之八十，吨煤开采能力的平均投资增加了一倍多，住宅的造价也提高了近一倍。造价升高包含有合理的因素，但确有许多不合理因素。据调查，一九七八年竣工的部分民用建筑工程，平均每平方米建筑面积的造价，比一九六六年以前竣工的同类工程，上升百分之七十二。增加的造价中，合理成分占百分之五十多，不合理的成分占百分之四十多。每年新增固定资产占投资的比重，也由“一五”时期的百分之八十三点七，降低到“四五”时期的百分之六十一。还有许多项目，即使建成了也不能投产，投了产也不能正常生产，生产了也连年亏损。
造成基本建设投资经济效果差的原因是多方面的，基本建设过程的每个环节出了差错都会影响投资效果。大量事实表明，对我国基建投资效果影响最大，毛病出得最多的是定规模、定项目、定建设地点、定设计方案这四个环节。
第一，在确定基本建设规模时，没有搞好综合平衡。基本建设规模过大，投资效果必然差。我国基本建设规模过大（个别年份规模过大的情况除外）曾发生过两次，第一次是一九五八年至一九六○年大跃进时期，第二次是一九七○年以来。由于建设规模过大，超过国家能够提供的财力、物力、人力，造成许多建设项目吃不饱，打打停停，不能如期建成投产。这样，花同样多的投资，办的事情却少多了。一九七一年至一九七六年，钢铁工业平均每亿元投资所增加的四种主要产品的生产能力，比“一五”时期下降百分之三十至四十；煤炭工业平均每亿元投资所增加的采煤能力下降百分之五十五。这种情况固然有技术构成和建设条件变化的影响，但建设工期拖长也是一个重要因素。规模大，战线长，不仅加大开支，而且占用资金也多。一九七八年底，在建工程占用的资金为当年投资额的一倍多，比其他国家多得多，如美国在建工程仅占当年投资的百分之四十。不仅如此，建设规模过大，带来了国民经济比例失调，最后还是不得不压缩下来。第一次规模过大带来了三年调整，大批建设项目被迫下马。第二次规模过大，使我们现在不得不再一次进行调整。这种大起大落，不但影响建设速度，而且造成大量损失。
第二，确定建设项目不作可行性研究，盲目性很大。多年来，经济工作中存在一种高指标、急要求、瞎指挥的倾向，没有一个比较稳定、可靠的长远规划。一说需要某种产品，往往在资源、地质、产供销、水电运、项目配套、技术经济效果等缺乏认真调查研究的条件下，就仓促定项目，盲目动工兴建。有的地区铁矿资源十分贫乏，硬要建钢铁厂；在煤炭资源贫乏的地方，要大办煤矿；有的地区不生产制糖原料，也要兴建糖厂，等等。这种随心所欲乱上项目的做法，怎么会有好的经济效果呢！还有定项目不考虑协作配套，部门之间、地区之间各搞各的，造成重复建设，生产能力大量闲置。全国有大中型拖拉机厂六十多个，手扶拖拉机厂一百多个，平均每个厂年产二千台拖拉机。许多厂由于规模小，生产效率低，经济效果差。我国用于热加工的一千吨以上的水压机，仅一机系统拥有的就相当于欧洲共同体的拥有量，能力只发挥百分之三十到四十，有的厂安装好的二千五百吨水压机封存不用，而有些地方又在重复建设。
第三，定建设地点也往往草率从事。那种只凭画圈定点、跺脚定点、跑马定点的现象虽然为数不多，但缺乏认真调查研究，不作多方案比较的却为数不少，这就造成不少项目建设地点多变，损失浪费严重。如东北有个电厂曾经三迁厂址，八变规模，折腾了十多年，才建成投产。有些建设项目因选点不当，不但增加了投资，而且增加了投产后的产品成本。如陕西建了一个十万千瓦的火电厂，燃煤要从五百公里以外的关中地区运来，发了电有一半送回关中，千里迢迢，长距离煤电倒流，运费要多花，送电要损耗，每年增加生产费用三百万元。特别是在林彪的“靠山、分散、进洞”谬论的干扰下，不少建设项目的布点很不合理，有些项目竟然分散布置在方圆百公里的山区里，形成“羊拉屎”，浪费了大量基本建设投资，给生产和生活带来很大困难。
第四，设计方案多变。近十多年来，基本建设中曾流行过所谓“三边”、“四边”，许多项目边勘察、边设计、边施工，造成工程边建、边改、边拆。特别是有些项目产品未定型，工艺技术未过关，就急于上马，建设过程中变来变去，花了大量投资，长期不能建成投产。“四五”以来，设计概算不能起到控制投资的作用，预算超概算，决算超预算成为普遍现象。例如一九七○年上马的一批维尼纶厂，由于任意修改工艺设计，推行没有过关的工艺，原来计划三年建成，现在建了十年，有些厂还没有建成，这批项目的总投资，预计要超过原概算三倍以上。
综上所述，基本建设投资效果差，主要是由于计划工作综合平衡没有搞好、建设前期工作没有搞好。当然，这不是说其它环节没有问题，比如施工中不按程序施工、经营管理不善、工效低等等，都直接间接地影响投资效果。
投资效果是基本建设工作状况的综合性反映。因此，要切实提高投资效果，必须全面改进基本建设工作。当前在贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”八字方针时，要下大功夫搞好以下几件事情。
第一，清理在建项目，压缩基建规模。清理项目的工作进行一年了，已经停缓了一批建设项目，基本建设战线有所压缩。但从当前国家可能提供的财力、物力看，在建项目的总规模仍然过大，项目仍然过多。因此必须继续搞好清理工作，坚决把那些当前不急需、建设条件不具备、技术落后、经济上很不合理的项目停缓下来。如果不下项目，只压缩年度基建投资，结果只能使力量更加分散，原来三年能完成的工程拖到五年完成，五年能完成的拖到七年或更长时间完成，使投资效果更差。我们认为，通过清理和调整，就全国来说，在建项目的投资总额以不超过五年的投资额之和为宜，这就是说，如果每年投资额为三百亿元，按平均建设周期为五年算，总的建设规模应不超过一千五百亿元。
第二，调整投资方向，把重点放在现有企业的改造上。在目前我国生产力水平低的情况下，积累率不可能很高，基建投资不可能很多，目前在建工程量又很大，这就决定了今后基建投资必须主要用于原有企业的改造，才能取得较好的经济效果。我国工业企业已有相当大的规模，有可能主要依靠现有企业的改造来发展生产。据估计，老企业的挖潜、革新、改造，同新建同样生产能力的企业相比，一般投资要省三分之二，设备材料要省百分之六十，建设周期要短得多。因此，今后在建设项目的安排上，必须坚持先改造后新建的原则。凡是通过老企业改造可以增加生产能力的，坚决不安排新建项目。当然，必要的新建项目，例如煤、电、油、交通运输、建材、通讯等国民经济薄弱环节方面的项目，还是必须安排的。
第三，着手编制中长期计划。基本建设与工农业生产不同，周期长，大中型建设项目都是跨年度的，仅仅从当年的条件出发安排基本建设，很难使建设规模恰当、投资方向合理。因此建设规模和投资方向是否恰当，不能只从一年看，要作多年的计算和平衡，要有稳定的中长期计划。基本建设计划应该以五年计划为主，年度计划只是具体安排五年计划规定的任务，保证五年计划的完成。大中型项目所需的投资和材料、设备，要一次安排，分年实施。这样才能保证项目连续建设，如期建成投产，提高投资效果。
第四，用于基本建设的各种资金，要统筹安排。基本建设投资中，除了国家预算直接安排的投资以外，还有国家预算其它科目中用于基建的资金、地方财政的资金（如地方机动财力）、企事业单位和部门资金（包括更新、改造资金，企业基金和利润提成等）、各种贷款，等等。后面这些部分的投资额比国家预算直接安排的投资额还多一些。长期以来，这些投资是由各有关单位分别安排，缺乏综合平衡，往往使基建规模和投资方向难以控制，甚至影响生产和市场。今后必须对各方面用于基建的投资统筹安排，加强管理。无论是哪一种渠道的资金，凡是用于基本建设的，都应该由各有关单位编制基建计划，经过综合平衡，保证所需物资、施工力量和建成投产后的原料、燃料、动力。一切基本建设投资要统一由建设银行支付，由建设银行对这些资金的运用进行监督和管理。