日本重视发挥专家在治国中的作用 [复制链接]

第7版()
专栏：专论

日本重视发挥专家在治国中的作用
日本政府和各部设有“审议会制度”，吸收专家学者对政府的政策、法令和重大措施进行审议。专家学者提出的报告、建议与意见，有助于政府避免错误和失策
马成三
日本的内阁及所属各省厅（即各大部），不是靠“长官意志”轻率决策，独断专行，而是实行“专家治国”。总理大臣、各省大臣、各厅长官不仅依靠一大批通晓业务、各有专长的官员进行有效的领导，而且依据法律，组织各种研究重大政策、法令、措施的审议会，充分吸收民间专家和权威学者的知识和经验，以避免领导的重大失策和错误。
广泛地实施审议会制度，把国内各方面的专家学者组织起来，在政府制定重要政策、法令和措施中充分吸收他们的学识和经验——这是日本的国家行政领导体制的一个重要特点。
所谓审议会（也有称调查会、委员会和协议会的，但其性质大体相同），是根据日本《国家行政组织法》而成立的，附属于总理府和各省厅的咨询、协商机构。绝大多数审议会的主要职责是：应内阁总理大臣、各省厅大臣或长官的咨询，就某一领域内的重大问题进行审议（即调查研究），然后提出报告，或者主动向有关大臣及长官提出建议。提出的报告及建议，常常成为政府有关部门制定政策、法令、措施时的重要参考或依据。有的报告经主管大臣或长官批准，就作为政府的政策、措施付诸实行。同时，各省厅在制定政策、法令和措施时，还经常与审议会的会长及重要委员协商，进行调整和修改。
日本政府设置审议会的最大目的在于：在制定和执行政策、法令和措施的过程中吸取有学识或有经验的专家们的意见，避免或减少重大的错误和失策。
日本的内阁大臣和各厅长官一般都从国会议员中遴选，这些人是政治家，并不一定具有他们所负责的部门的专门知识。如果只依靠这些人的“长官意志”去轻率地作出重大决定和发号施令，那是领导不了内阁的一个省厅的。要对自己所负责的省厅进行有效的领导，首先必须依靠各省厅内部的事务次官（主管业务的副部长）等熟悉业务的、有专长的职业官僚，这一大批官员本身就可以说是一个专家集团。正由于有这个专家集团的持续而有效的工作，日本政府的行政机构在内阁时常变动、各省厅的大臣或长官频繁更迭的情况下，仍能照常有秩序地进行领导。但是，光靠这些熟悉业务的职业官僚还不够；在日本的统治阶级看来，要保证内阁各省厅的领导更有效、更符合现代国家生活的需要，还必须通过立法的手段广泛组织民间的优秀专家和权威学者参与内阁的重大决策，这方面的组织形式，就是各种审议重大政策、法令、措施的审议会。这种作法，不但有助于保证政策、法令和措施的合理性，同时也是使政府的各项重大政策保持稳定性与持续性的重要保证。
事实证明，日本的各种审议会、尤其是与经济问题有关的审议会，在战后日本历届政府制定有关政策、法令和措施的过程中的确起了重要作用。在这方面，被认为是战后最有权威的审议会——经济审议会，在制定“国民收入倍增计划”过程中的活动，就是一个突出的例子。早在1959年初，一桥大学教授中山伊知郎首先提出了“工资倍增”的主张，接着著名的自民党政治家池田勇人也提出了“月薪倍增”的口号，而池田的智囊人物——经济学家下村治则从理论上阐明了实现国民收入倍增的可能性。1960年7月，池田勇人当上内阁总理之后，便把
“国民收入倍增”的口号作为新内阁的政策大纲。但是，把它作为政府的政策加以确定并贯彻下去还必须进一步详细研究这样一些问题，即：为了实现国民收入倍增的目标，日本政府应该采取什么政策措施；如何解决可能出现的矛盾，等等。承担这个任务的，就是经济审议会。经济审议会为此专门设立了“长期展望部会”，由著名经济学家、东京大学教授东畑精一任会长，中山伊知郎和有泽广巳教授等任委员。在进入制定计划阶段以后，又在原有30名委员之外追加任命了18名临时委员和191名专门委员，形成了一个巨大的专家集团。上述二百多名委员分为4个“部会”、17个“小委员会”按专题进行深入研究，并通过152次会议反复讨论，终于在1960年11月提出一份长达8 万字的、题为《以国民收入倍增为目标的长期经济计划》的报告。这个报告不但明确提出了日本经济发展的目标，而且还指出了日本政府所应采取的政策手段，即：（1）扩大道路、港湾、城市建设和住宅等方面的社会性投资；（2）促进产业结构向高度化发展；（3）从长远的观点出发，振兴教育和科学技术事业；（4）促进对外贸易和国际经济合作；（5）注意解决各种收入差别问题，保持社会的稳定。1960年12月，池田内阁根据经济审议会的上述报告正式制定出了“10年经济计划”（1961年至1970年），这个计划被认为是日本政府高速增长政策的基础，在战后日本经济发展史上占有重要地位。
进入70年代以来，日本国内外的各种形势发生了急剧的变化，日本经济面临着许多新的矛盾，而探求适应这种变化并克服新的矛盾的途径就成为日本政府和经济界的一个重要课题。为此，附属于通产省的产业结构审议会（1964年4月成立）从1974年以来每年都提出题为《产业结构的长期展望》的报告。这个报告，以未来十年为着眼点，对日本经济的现状、特别是能源、资源、工业用地和环境等方面的制约条件加以详细的分析，同时指出日本的产业结构和政府的产业政策的发展方向。这个“长期展望”不但被通产省视为采取有关政策、措施的准绳，同时还起着引导民间企业予以配合的作用。
截至1979年6月，日本的审议会及调查会、委员会、会议、协议会等计达212个，其中以附属于总理府和通产省的审议会为最多。总理府的审议会有33个，主要有：就业审议会、社会保障审议会、选举制度审议会、青少年问题审议会、科学技术会议、税制调查会、农政审议会、对外经济合作审议会、贸易会议和稳定国民生活审议会等。通产省及所属各厅的审议会为32个，主要有：产业结构审议会、进出口交易审议会、建厂用地及工业用水审议会、纺织工业审议会、综合能源调查会、石油审议会、煤炭矿业审议会、电气事业审议会和中小企业现代化审议会等。在一些大的审议会里，还分设各种专门性的“部会”，如在产业结构审议会里就设有综合、产业资金、人的能力开发、流通、消费经济、国际经济、工业用地、化学工业、钢铁、机械工业、纺织、生活用品和工业用水基本政策等20个“部会”。
审议会委员的人数，一般都由各省厅的组织法规定，委员的任期一般为2年（少数为3年），除极个别的审议会设有专职委员外，绝大多数委员都是兼职的。委员的人选，一般都由内阁大臣或各厅长官任命。一般说来，委员人选主要是：财界及大企业（包括银行、商社等）的领导人、大学教授及其他专家学者、新闻舆论界人士、国会议员及各种团体（包括工会）的领导人等。有的审议会则规定由内阁总理亲自任会长、委员中包括有关省厅的大臣或长官。如：科学技术会议和贸易会议都是由内阁总理任会长，前者的委员中包括大藏大臣（财政部长）、文部大臣、经济企划厅长官和科学技术厅长官；后者的委员中包括通产大臣、外务大臣、大藏大臣、农林大臣、运输大臣、厚生大臣（社会福利部长）、建设大臣和经济企划厅长官。据统计，在1978年一年期间，日本的各种审议会应各省厅的大臣或长官的咨询所提出的报告以及主要提出的建议就达900份。