基本折旧基金管理权限的问题 [复制链接]

第5版()
专栏：

基本折旧基金管理权限的问题
梁文森 田江海
我国国营企业每年要提取上百亿元的基本折旧基金。对它如何管理、支配，才能使它在四化中发挥更大的作用，这是一个不容忽视的问题。在当前进行国民经济管理体制改革、扩大国营企业自主权的过程中，就碰到了这个问题：要不要把基本折旧基金的管理权限下放给企业？比较多的同志主张，基本折旧基金不上缴国家财政，它的大部分或绝大部分应留给企业，由企业支配，用于固定资产更新、改造，小部分留归企业主管部门或地区调节使用。我们赞成这种意见，明确地主张，基本折旧基金基本上归企业自己管理使用。
首先，我们这一主张可以说是历史经验总结的产物。建国以来，我国基本折旧基金管理体制，大体上经历了三个发展阶段，目前新的改革则标志着进入第四个发展阶段。
第一阶段，1966年以前，国营企业的折旧全部上交国家财政，统一安排使用，企业需要的固定资产更新改造费用，统由国家财政拨款解决。由于折旧全部上交中央，过分集中，卡得过死，地方和企业缺乏灵活性，因而不利于调动地方和企业的积极性。
就在这一阶段的后期，即60年代上半期，我国经济学界和经济工作者曾对折旧管理体制的改革问题展开热烈讨论，以孙冶方同志为代表主张折旧全部下放企业，有的同志坚持仍全部上交国家财政，有的则主张应当由国家掌握大部分等等。这种讨论本来是对社会主义建设有益的，可是陈伯达、康生却把主张全部下放企业的观点诬蔑为“资产阶级自由化”、“修正主义”，压制发表不同意见，因而妨碍了管理体制及时的合理的改革。
第二阶段，即1967年至1977年，基本折旧全部留给企业和主管部门，国家不再拨款。十年的实践证明，这一办法在调动地方企业的积极性方面发挥了它的作用，固定资产增加较快。但是，在折旧的管理和使用上也带来了一些问题，主要是缺乏更新计划，以及经济计划留有缺口，使折旧使用上有些分散，不利于生产的发展。也就是说，克服了第一阶段过分集中的弊病以后，又产生了过分分散的倾向。国家没有明确以原有企业固定资产更新改造为主的方针，以致造成一些地方和企业任意把本来规定用于固定资产更新的折旧基金被挪用去搞扩大再生产的基本建设，追求新建。这样一来，既拉长了基本建设战线，又没有通过更新来充分利用现有固定资产。
第三阶段，从1978年起，除县办企业和按产量提取更新改造资金的采掘采伐企业以外，所有国营企业提取的折旧，交留各半，即一半留给企业，用于固定资产的更新改造，一半由企业随同企业利润上交国家财政，统一安排使用。这种基本折旧基金由中央、地方和企业按比例分成的管理制度，注意了克服过分集中和过分分散的倾向。但是，实际上企业所掌握的折旧部分很少，折旧的大部分，甚至70—80％，个别地方90％，掌握在中央和地方手中。它仍然没有防止把集中的大部分折旧用于铺新摊子的弊病，没有消除不同类型企业之间“苦乐不均”的现象。更重要的是，现行的折旧管理体制仍然没有摆脱行政办法，即折旧大部分还是由中央、地方上缴下拨，而不是着眼于按经济规律办事。对于更新改造资金的分配和使用，逐级申请，层层审批，费时误事，往往抹杀企业和地方的特点，束缚下面的主动性和创造精神。
根据历史正反两方面的经验，我们认为，目前进行的基本折旧基金管理体制改革，应当采取经济办法，把基本折旧基金基本上（或绝大部分）留归企业，用于更新改造的需要上，一小部分由主管部门或地区调剂使用；在基本折旧基金暂不支用时，全部存入银行，作为更新改造、技术措施贷款基金。企业所需的更新改造资金不足部分，由银行有计划有控制地贷款解决。这种办法比由财政上缴下拨的方法有效，体现企业在财务上有更多的自主权，与整个国民经济管理体制的改革精神是一致的。
其次，基本折旧基金基本上（或绝大部分）留归企业支配使用，是符合固定资产再生产的客观要求的。孙冶方同志早在60年代初期就提到，基本折旧基金就其经济性质来说，不是收入，而是老本，既不能作为职工个人的收入，也不能作为集体消费的收入。虽然在一定条件下，基本折旧基金可以作为国家财政收入进行再分配，但是决不能误认为它是国家财政所吸收的国民收入部分。它与税收和利润在性质上是不同的经济范畴。诚然，基本折旧基金在特殊条件下（即当提取的基本折旧基金超过当年实物更新需要时），可以作为扩大生产的追加投资（固定的或流动的资金）的来源，然而在量上，到底有多少可以用作追加投资，这就需要具体分析固定资产年龄构成以及更新需要等因素，而不是可以任意确定的。显然，基本折旧基金终究属于补偿基金这一规定性，便决定了它的使用应当首先保证满足固定资产更新补偿的需要。所以，基本折旧基金不纳入国家财政收入而留归企业，在理论上是站得住的。
第三，这种改革有利于原有企业的技术改造，比较符合目前的实际。首先，我国有近四十万个工交企业，其中国营工业企业有八万多个，而在国营工业企业中，90％以上都是小型国营企业，每个这类企业的固定资产规模小，在目前折旧率不高（约百分之三点几）的情况下，提取的基本折旧基金只不过几万元，仅能在较小的范围内和较低的程度上满足固定资产消耗的补偿和小改小革的需要。其次，我国目前老企业较多，到期更新补偿的固定资产也较多，因而把基本折旧基金基本上留归企业，对于满足老企业更新的需要就比较有了保证。最后，也是最重要的，我国目前原有的物质技术基础虽已相当雄厚，但并未充分发挥其作用。今后相当长的时期，要贯彻以老企业挖潜、革新、改造为主的方针。将基本折旧基金基本下放给企业，就可以为原有企业固定资产的技术改造和实现其现代化提供资金保证。企业对更新改造没有必要的机动权，势必妨碍资金的有效使用，束缚企业的竞争能力，影响生产的发展速度。
那么，把基本折旧基金基本上下放给企业，企业在财务上的自主权扩大之后，出现滥用资金，大搞重复建设怎么办？的确，这种现象是可能产生的。但是，前面已经说过，在基本折旧基金企业不掌握或掌握很少的情况下，中央主管部门和地区集中的那部分折旧基金就比较普遍地发生挪作他用，特别是用来搞基本建设的现象，其中也包括搞了相当数量的重复建设。这就说明，即使不把基本折旧基金基本上下放给企业，也并不能解决乱用这笔资金盲目上建设项目这类问题。当然，企业拥有了使用折旧基金的自主权，不等于可以不受国家计划的指导，不讲全社会的经济效果，随意支配这笔资金。问题在于，我们不应当单纯地依靠行政命令办法，而要着重从经济措施上加以防止和杜绝。国家要根据整个国民经济的发展情况，从综合平衡出发，对各企业实行计划指导，在生产方向、规模、布局上，指明哪些生产建设是需要的，甚至是急需的；哪些生产建设是不那么需要的，甚至是应当压缩的；应当在哪些地方兴建，不应当在哪些地方兴建等，根据社会需要和可能以及各生产单位的情况给予鼓励或控制。但要真正有效地实现这些，除了企业要实行自负盈亏，废除吃“大锅饭”的弊病以外，还需运用各种经济杠杆，特别要充分发挥银行的巨大作用。可以规定，凡是暂时不用的基本折旧基金全部一律作为单独账户存入银行，并付给存款企业一定利息。在企业使用这笔资金时，银行也有权进行监督。当企业不是按规定正当用途来支取这笔资金时，银行可以提出警告，甚至拒付。当然，这需要有具体的经济立法才能保证。另外，当一个企业要搞基本建设，特别是规模大一点的基本建设而资金不足时，一般地说，银行在考虑发放贷款时，就可以根据它是否符合国家计划或社会需要的原则，决定贷与不贷，并可在贷款的数量、利率、时间上规定不同的条件。
还可能有的同志提出，把基本折旧基金基本上下放给企业之后，由于企业情况不同，必然会产生折旧基金数额多少不同、需要情况不同，从而有余有缺，形成“苦乐不均”怎么办？这种情况也是存在的，并且短时间内不一定能得到彻底解决。但是，我们可以设法在地区之间、部门之间、新老企业之间和年份之间实行调剂使用。
如上所述，由于固定资产再生产的特点，在现实生活中价值补偿形成的折旧，同当年固定资产实物替换所需要的更新资金并不必然存在等量关系。这就呈现两类明显不同情况，新企业投产后并不立即需要更新，会形成折旧有多余，类似情况在新企业占多数的部门也存在；老企业需要更新退废的固定资产则往往较多，当年提取的折旧不足，类似情况在老企业占多数的部门也存在。从地区看，内地与沿海、新工业基地与老工业基地之间也发生同样的情况。因此，如果折旧全部留给企业，新老企业之间、部门之间、地区之间会发生“苦乐不均”。在这种情况下，部分折旧由银行掌握，实行有计划的调节是必要的和有利的。
从全社会来看，在更新规模比较大、需要的更新改造资金不足的年份，国家可以从国民收入积累基金中拨一部分资金转给银行，由银行贷款供应；而在有的年份更新规模比较小，所提取的折旧大大富余的时候，可以有息存入银行，把它作为用于扩大再生产的追加投资，或有计划地建立后备。这实际上是在年份之间“以丰补歉”，进行调剂使用。
最后，需要说明的是，实行基本折旧基金基本上下放给企业的管理体制改革，要同其它改革密切结合。企业有了相当数量的基本折旧基金，还要使资金、物资、设备之间，相互协调、衔接。在整个计划管理体制、物资管理体制和财政管理体制上都要相应改变，只有这样才能收到预期的效果。