地方性法规亟待健全 [复制链接]

第5版()
专栏：

地方性法规亟待健全
吴大英　刘瀚
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第6条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。该法第27条对省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间的职权，作了同样内容的规定。这项规定，有利于扩大地方权力，是健全社会主义法制的一个极为重要的环节。
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法自今年1月1日起施行以来，各地做了大量工作，取得了不小成绩。有的地方根据四化建设和人民利益的迫切需要，按照宪法和有关法律、政策、法令、政令的精神，已经或正在制定土地征用、房屋拆迁、环境保护、城市卫生、交通管理、计划生育、排污收费、著名风景区管理和民族区域自治条例、草原管理条例等等一系列地方法规。通过这一工作，逐步加强和健全了各级人民代表大会和它的常务委员会的制度，提高了地方国家权力机关的活动能力和在人民群众中的威信。事实证明，我国法律中关于地方法规的规定是非常必要的。因为，单有中央的法律、法令的健全，没有地方性法规的健全，整个社会主义法制就会是跛足行进的，许多很好的法律规定的施行，就会因缺少结合各地具体情况制定的实施细则、办法等等而落不到实处；各地许多复杂、细密、带有地区性质和特点的事情，就会因缺少具体适用的地方法规而无法可依。健全地方法规的重要性和迫切性，已为越来越多的人们所认识。
同一切新开展的工作要遇到这样那样的问题一样，制定地方法规目前也遇到了一系列问题，其中有一些是带普遍性的，需要很快加以解决。
一般的省、自治区、直辖市的人大常委委员都有五、六十人，其中副主任一般也都有十几人。但是兼职的多，年逾古稀的多，照顾安排的多。就我们接触到的几个地区的情况看，在省、自治区、直辖市的人大常委委员中，经常驻会的一般只有几个人，少的只有两、三人。这种状况，就造成了它不能成为名副其实的工作机关，也形成了它研究问题少、接触群众少、主动开展工作少的局面。
省、自治区、直辖市的人大常委会的驻会委员宜占相当的比重，譬如四分之一或三分之一。这样，他们就可以分别亲自参加和领导人大常委会的各专门委员会或办公室、研究室的工作。法制委员会成立某项地方法规的起草委员会，除应有常委委员、人大代表参加外，还应邀请法学家或对法律比较熟悉的同志参加。按有关法律规定，人大常委会会议，每两个月至少举行一次，各专门委员会的会议，当然还应比人大常委会的会议举行的更多一些。必要时，各专门委员会的委员为了集中精力和时间完成某项工作，还要驻会或外出工作一段时间。这样逐步形成为制度，就会使占相当比重的人大常委委员不致成为单纯的“开会委员”，各方面的工作将会更顺利地开展。
为了做好地方法规的制定和监督执行等方面的工作，需要在人大常委会设立专门的办事机构，并且需要有一定数量的、能胜任这项工作的人员。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第30条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”但是，究竟设立哪些办事机构，工作人员应该各有多少，职责范围是什么，都没有具体规定。我们建议全国人大常委会考虑，是否可以统一规定地方各级人大常委会办事机构的设置、编制、职责范围等，以求得大体上统一。
根据宪法与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，全国人民代表大会有权修改宪法、制定法律，全国人民代表大会常务委员会有权制定法令，省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常务委员会有权制定地方法规。这些规定，从名称上看是清楚的，但一涉及到具体内容，由于没有明确划分立法权限的法律根据而往往互相等待，使有些很紧迫的问题，得不到及时的解决。比如舟山渔场虽属浙江省管辖，但捕鱼者来自沿海的好几个省、市，如果由浙江制定一个管理舟山渔场的地方法规，对别的省、市不发生效力，仍然是管不好的。再如太湖等跨两省的湖泊以及内蒙古的牧区和毗连省、区的农业社队，也时常发生涉及两省、区之间的各种纠纷，类似这样的问题，一个省、区的地方法规，显然是无能为力的。
从地方上看，哪些问题应由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方法规加以调整；哪些问题应由省、自治区、直辖市人民政府规定行政措施、发布决议和命令加以解决；哪些问题应由政府各厅、局、委、办单独或联合发出有关文件加以解决，也不明确。比如有的省辖市的房管局，自己制定了房屋拆迁办法，当与居民发生纠纷告到法院时，法院当然只能依法办事，而不能依据房管局自己制定的办法办事。类似这样的问题，就应该经过省级地方国家权力机关审议通过地方法规加以调整，如果由主管部门发文件，执行起来势必遇到困难。
自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会，都设立了常务委员会。按地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，它们无权制定地方法规，但有的省辖市人大常委会也制定了带地方法规性的暂行条例、暂行规定等。居民守则，本来应由居委会或居民自己制定，毋须地方国家权力机关通过，但有的市人大常委会也郑重其事地加以审议通过。这些情况，都是由于没有对各级国家权力机关的权限加以明确具体地划分产生的。这些问题，如果不及时加以解决，一则会使工作受到损失，二则会使地方法规和其他文件界限不清，在立法上造成混乱。为此，我们建议全国人大常委会，应就立法权限划分作出具体规定，对地方法规的范围、规格、名称等，也应作出规定，以便与其他文件区别开来，提高地方法规的权威性。同时建议，国务院对各级政府规定行政措施、发布决议和命令的范围、规格、名称等作出具体规定，这是牵涉到法制统一的一个大问题，应该引起重视。
从建国后到1966年上半年，各省、自治区、直辖市都连续印发政府公报、政报、政府工作等机关刊物，在此基础上又加以挑选、整理，印发了地方法规汇编、重要文件选编等。这些资料，以正式文件的形式，如实地反映了各地十几年的政权建设、法制建设、经济建设、文化教育、卫生体育事业以及各项社会改革的情况，是十分珍贵的。搞地方法规，很重要的一个方面是要总结历史经验，这些资料，为制定地方法规提供了方便。这些文件中，自然失效或应予废止的，需要分类整理出来，作为历史资料，以备借阅参考；仍然适用或基本适用，需要加以修改、补充的，应尽快组织力量，分别不同情况进行工作。比较起来，在新的地方法规还不能马上都制定出来之前，修改、补充原有的法规和重要文件，让它们继续发挥作用，所要花的功夫总要少一些，因此，这在目前，是健全地方法规的一个切实可行的办法。
地方法规方面的工作刚刚开始，不少地方也比较积极。当前虽然遇到了一些问题，但是，如能及时加以解决，这项工作一定会开展得更好。