论“一元化领导” [复制链接]

第5版()
专栏：

　　论“一元化领导”
　　彭湘福 郑仲兵
实行党的一元化领导，长期以来，一直是我们国家管理制度的基本形式。在进行政治体制改革过程中，必然遇到这个突出的核心的问题。为此，不能不对“一元化领导”进行一番考察和研究。
（一）
我们党明确提出实行“一元化领导”是在抗日战争时期。1942年9月1日，党中央政治局作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，提出“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”，“确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。当时正处于抗日战争最艰苦的时期，日本帝国主义对抗日根据地进行残酷“扫荡”和严密封锁。组织和动员一切力量赢得战争，打败日本侵略者，挽救民族危亡，是党的工作的最高原则。根据地的割据状态，抗战的地区性和游击性，要求各地区的各种组织密切配合，要求有高度集中的统一领导。“一元化领导”就是在这种特殊的历史条件下提出来的。它对巩固和发展抗日根据地，取得民族战争和民主革命的胜利起了重要作用。
虽然如此，我们党在作出加强一元化领导决定的时候，还是清醒地认识到，一元化领导并不意味着党政不分，以党代政，由党包办代替其他各方面的工作。《决定》明确指出：一、政权系统（参议会及政府）是权力机关，他们的法令带有强制的性质。党的机关及党员应该成为执行参议会及政府法令的模范。二、党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。党委包办政权系统的工作、党政不分的现象，都是不允许的。三、党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。党的意见没有为参议会及政府的大多数接受时，党员在其中必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。四、民众团体是民众自己的自愿组织的团体，党不应直接干涉民众团体内部的生活。党民不分、包办、清一色的现象，必须纠正。
然而，这些积极而正确的原则，在以后的实践中，并没有能够坚持和贯彻，“一元化领导”的内容在逐步发生演变，一些本来应该防止和纠正的东西——党政不分、以党代政、少数人或个人集权等等，却成了“一元化领导”的主要内容。还应该看到，随着全国的解放，党领导人民取得政权，党的历史地位和任务发生变化，领导体制和领导方法理所当然地也应加以改变。可是，我们不仅仍然沿袭了过去战争年代的“一元化”领导制度，而且还不断发展了它的消极方面。1953年，在全国范围内开展了反对分散主义和地方主义的“斗争”，提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则。1958年2月，把它写进《工作方法六十条》（草案）。于是，权力集中于中央和地方党委，以党代政的“一元化领导”，事实上作为我们国家的一项根本制度被确定下来。至此，“一元化”的领导就使得党特别是党中央成为凌驾于社会之上的最高权力机关。随着本来就很不健全的党内外民主生活的进一步削弱，中央和地方党委的“一元化领导”，逐步演变成为少数人尤其是第一把手的“一人化领导”。1962年，扩大的中央工作会议虽然在一定程度上看到了这种情况发展下去的严重性，向全党敲了警钟，也提出了一些解决的办法。但是，主要地只是强调了党的领导干部个人作风的问题，没有触及到问题的本质，即制度问题。因而，没有也不可能从根本上革除这种“一元化”领导制度本身的弊病。十年浩劫这一历史悲剧的形成，原因固然是多方面的，但必须看到，它同“一元化”领导制度的发展有着密切的内在联系。我们应当认真研究和总结这个历史教训。
（二）
“四人帮”垮台以后，经过全党和全国人民的艰苦斗争，权力恶性膨胀的“一元化”被遏制了。人民从社会主义民主的曙光中看到了社会主义祖国的光明前途。但是，党政不分、以党代政的“一元化”的领导制度仍然存在，人们越来越清楚地看到它的弊病，特别要指出的有如下数端。
一是使党成为集权机关。“一元化”使得党包揽国家的一切权力，不仅政治、军事、文化、教育、经济的权力集中于党，以至经济上的生产、流通、分配的权力也都集中于党；社会组织中，不仅工、农、商、学、兵各界，以至民众团体，也都统统要由党直接来管。这样一种以党代政、以党代民的“一元化”，使得党的各级组织拥有种种不受约束的权力，甚至基层组织的支部也可以决定这个，决定那个。这种“一元化”的领导制度势必使人民管理国家变为由党管理国家。发展下去，党就会由同人民群众血肉相联的工人阶级的先锋队，变成凌驾于社会之上的权力机关，党的成员特别是党的干部就容易由为人类彻底解放而奋斗、最有觉悟、最富有自我牺牲精神的先进战士，变成拥有特殊权力的人物。
二是使党变成行政机关，失去真正的领导作用。党政不分、以党代政的“一元化”，使党的各级委员会成了承办各种行政事务的机关。一些本来应当由行政部门、业务部门和民众团体自己处理的事情，统统拿到党委会讨论决定。党组织陷入繁重的日常事务之中，党不去管党，放松甚至放弃本身应当做的工作。党本来应当是带动整个社会前进的火车头，结果成了背负沉重包袱的行者。同时，也使行政部门、业务部门和民众团体不能各司其职，充分发挥作用，遇事无权决定，不敢负责，文牍主义、形式主义等弊窦丛生。实践证明，这种“一元化”是我们国家官僚主义盛行的一个重要病根。
三是权力过分集中于党，党的权力无限膨胀，成为党和党的干部犯错误的一个重要原因。党如同一个人一样，不仅是监督别人，更需要别人的监督。作为无产阶级的政党，既需要实行党内的监督，也需要来自党外的、特别是人民群众的监督。权力膨胀的直接结果，是党内民主和人民民主的破坏，使党和党的干部失去有效的监督，滥用权力，各种“无法无天”的事情必然产生。以往扩大化的阶级斗争，接二连三的政治运动，无视客观规律，瞎指挥成风，等等，无不和党的领导失去监督、权力过分膨胀有关。在社会主义国家，作为一个执政的党，如果不认真坚决地解决这个问题，势必会使党和党的干部蜕化变质，背离人民，走向人民的对立面。
（三）
在社会主义国家的社会生活各个方面，党究竟应该处于什么地位，党应该如何进行领导，如何看待党的领导与党的权力，这是改善和加强党的领导，改革党和国家的领导制度，首先需要搞清楚的问题。
领导我们事业的核心力量是中国共产党，我们的社会主义事业是在党的领导下进行的。党的这种地位，很容易使我们的同志对党的领导产生错误的理解，即把党组织看作是执掌政权的机关，把党的领导看作是行使行政职权。
在取得政权以前，党的政治任务在于把人民群众组织成为革命力量，推翻压迫者的统治，争取人民当家作主的权利。取得政权以后，党就要进一步把人民组织成为自觉力量，使人民真正成为管理国家和社会的主人。在我国现阶段，党的任务就是动员和团结一切力量，协调和统一各方面的工作，同心同德地把我国建设成为具有高度民主和高度文明的现代化的社会主义国家。
为了适应现代化建设的新形势，党应当怎样进行领导呢？首先，党的领导机关要依据马克思主义理论，认真进行调查研究，努力制定出符合事物发展客观规律、符合当前实际情况、符合人民群众利益的路线、方针、政策；对社会主义的政治、经济、文化、外交、军事等各方面的重大措施，作出正确的决定。党通过这些工作，向广大人民群众指明方向和道路，指明奋斗的目标和当前的行动任务，使人民群众能够万众一心沿着党指引的方向前进。其次，党通过各级组织，向各个方面做好组织工作和宣传工作，贯彻执行党的路线、方针、政策和对于各个方面作出的重大决定，使全国亿万人民能够组成为统一的、有组织的队伍。第三，党依靠全体党员的高度的自觉性、纪律性和自我牺牲精神，在各方面的工作中发挥骨干作用和先锋模范作用，来赢得人民群众的信任和拥护，实现党对人民群众的领导。党的领导，归根到底是思想政治的领导。
由此可见，党的领导不是凭借权力来实现的。同样，党的威信也不是依靠权力来维持的。那种认为不实行“一元化”就是取消党的领导，至少是削弱了党的地位和作用；党不掌握“实权”，党就不可能有威信，至少是党的威信要受到影响的观点，是完全错误的。
我们认为，没有什么“天赋党权”，党不是也不能是权力机关。党的组织、党员、党的干部都无权强制群众，都无权对群众发号施令。依靠强制，实行强迫命令，迫使人们服从，接受“领导”，那不是领导，而是和无产阶级政党的性质和宗旨水火不相容的。我们的党是人民群众在革命征途中的向导，而不是挥舞鞭子的牧羊人，决不能搞国民党的以党治国。
诚然，在我们国家里，共产党是执政的党。但这个“执政”，并不意味着党要直接行使政权机关的职能。参加到政权机关中去的党员，必须坚决贯彻党的路线、方针、政策，严格遵守党的纪律，坚决执行党的决议，严格体现党的意志。否则党就有权按照党章党纪处置他们。无疑，党对党员是有极大权力的，然而这是党组织内部的权力，不能滥施于党外。党员作为政权机关工作人员，必须严格遵守国家制度和法令，当他们的意见在一级政权机关中处于少数时，必须按照民主集中制的原则，少数服从多数，不能把党的意见强加于政权机关。
在我们国家，只有人民才是国家的主人，他们的最高权力机关是全国人民代表大会。全国人民代表大会制定的法律，任何个人、任何组织都必须遵守，都必须执行。共产党员、党的组织尤其应当成为执行的模范。党的任何一级组织都只能是在宪法和法律的范围内实施领导和进行工作，而不能违反宪法和法律，更不能不按法定程序随意自立什么“法律”，要群众去遵守。我们的党只能引导和组织人民更好地去行使自己的权力。这是改善和加强党的领导始终不能忘记的根本原则。