论党政分工 [复制链接]

第5版()
专栏：

　　论党政分工
　　本报特约评论员
实行党政分工，是当前我国政治生活中迫切需要解决的一个课题，是改革、完善党和国家领导制度的重要环节。这个问题的提出，既是历史经验的启示，也是现代化建设事业发展的客观要求。
长期以来，在我们党和国家的各级领导机构中，严重地存在着党政不分、以党代政的现象。如果说，在建国初期，人们对这种现象还缺乏应有的认识，不觉得有什么弊端的话，那么，经过30年来的实践，特别是经过十年动乱，今天，我们的广大干部和群众，对于这种领导体制存在的弊端以及由此对社会主义事业造成的危害，已经看得越来越清楚了。
党政不分，必然造成权力过分集中。党政不分的实质，就是把本来属于国家权力机关、行政机关、司法机关以及经济组织、群众团体的权力，不适当地统统集中于各级党委。各级党委的权力，又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。这种权力过分集中于一个人或者少数几个人手里的现象，严重妨碍社会主义民主制度的实行，妨碍党的民主集中制和集体领导原则的贯彻，妨碍集体智慧的发挥，是造成和助长一言堂、家长制、个人专断、个人凌驾于组织之上的一个重要原因。
党政不分，必然使各级党委陷入日常行政事务，形成党不管党的现象。我们党执政以后，在整个国家生活和社会生活中处于领导地位。而国家事务和社会事务是千头万绪、纷繁复杂的。党、政府、经济组织、群众团体各有各的职责范围和工作权限，必须进行明确的分工，不能互相代替、互相包办。因为任何组织
（包括党组织）及其领导人员的力量和经验都是有限度的，不可能是万能的。党政不分，实行党委包揽一切，在理论上，否认了社会分工，是一种落后的、倒退的表现；在实践上，使党组织陷入具体的行政事务之中，无法集中力量研究党的路线、方针、政策问题，研究党的组织建设、思想建设、作风建设中的问题，加强对党员的教育和监督，使党员在各自的岗位上发挥先锋模范作用。多年来，这种由党政不分而造成的党不管党的状况，已经给党的领导、党的战斗力、党同人民群众的联系带来了严重的损害。
党政不分，必然妨碍政府部门建立相对独立的强有力的工作系统。各级政府是国家的行政事务和经济、文化事务的主要组织者、管理者。它们在党的路线、方针、政策的统一领导下，应当有独立负责地决定、处理这些事务的职权。党政不分，党委包揽一切行政事务，各级政府就很难行使自己应有的职权，很难按照自己的职权范围确立系统的切合实际的行政法规和行政工作制度，很难摆脱奉命行事、一切等候党委指令的被动状态。这样一来，势必挫伤政府机关及其工作人员的积极性、主动性和创造性。
党政不分，必然损害党政机关的工作效率，助长官僚主义。由于党委对具体的行政事务和具体的经济、文化事务，事事都要过问，都要干预和指挥，以党代政，这不仅加重了管理行政事务和经济、文化事务的机构臃肿和层次的重叠，而且政府部门、经济组织常常不能根据实际情况作出应该由它作出的决定，事事都需要请示、报告党委，而党委又常常在来不及了解必要情况的条件下匆忙作出决定。在这种状况下，脱离实际、瞎指挥以及层层报批、公文旅行、互相推诿、办事拖拉、不讲效率等官僚主义现象的产生和滋长，是很难避免的。
在我们党和国家的领导制度中，为什么会存在党政不分的问题，而且长期得不到解决呢？这是有深刻的历史原因和认识上的原因的。
从历史原因来说，主要有以下两点。一是同我们在民主革命时期形成的党的一元化领导的传统有直接关系。那时候，党的中心任务是领导革命战争，一切为了革命战争的胜利，一切服从于革命战争。根据地开展的经济建设和文化建设，最终都是为了支援战争，夺取全国政权。军队主要是打仗，政府主要是支前。党、政、军的任务比较集中、单一。在这种情况下，强调党的一元化领导是必要的、正确的。1942年9月，我们党曾经专门作过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。历史的实践充分说明，在紧张、激烈的战争环境中，实行这种党的一元化领导，对于统一指挥，集中力量，保证抗日战争和解放战争的胜利，起了重大的积极的作用。建国以后，情况大大不同了。我们掌握了全国政权，面临的社会主义建设的任务，是多方面的和极其复杂的，远不象革命战争年代的任务那样集中、单一。党的一元化领导的制度已经不适应这种新的历史条件和新的任务。问题在于，我们没有随着工作任务的转变相应地改变领导制度，而是继续把一元化领导沿袭下来了。二是同我们过去不适当地进行反对分散主义、反对闹独立性的斗争分不开的。在我们党的历史上，曾经多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、反对闹独立性，却很少强调必要的分权和自主权。建国以后，虽然在中央和地方之间，我们也曾经进行过几次分权，但是，实际上都没有解决党和政府、经济组织、群众团体之间如何划分职权范围、如何分工的问题。在1953年和1958年的两次反分散主义的斗争中，还提出了“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办”的口号，并且把它作为党的重要的领导原则，广泛地加以宣传和实行。当然，我们这里并不是说在任何情况下都不要强调党的集中统一，也不是说不要反对分散主义，不要反对闹独立性，问题在于“过分”，而且对于什么是分散主义，什么是闹独立性，也没有弄得很清楚。我们往往把政府部门和群众团体独立行使自己应有的职权，也当作分散主义、闹独立性加以批评。这种状况，就使得党政不分、权力过分集中于党委的现象愈来愈严重。
从认识上的原因来说，就是长期以来我们对于如何加强党的领导、发挥党的领导作用问题，存在着一些错误观念。这主要表现在三个方面。
第一，我们常常把党对国家和社会主义各项事业的统一领导与党委包揽一切、干预一切混同起来，以为党委管的事情越多、越细，就越是加强了党的领导，因而造成这样的局面：什么事情都要党来指示，党来决定，否则什么也不能办。如果不是事事请示、报告党委，由党委一一拍板，就会被认为是不尊重党的领导，离开了党的领导。这种错误观念，不仅助长了党政不分，而且是使党的决定和工作中常常发生错误的一个重要原因。
第二，我们常常把加强党的领导与加强国家权力机关、行政机关、司法机关和群众团体的独立工作对立起来，以为从各方面提供必要的保证，使国家权力机关、行政机关能够充分行使宪法所赋予它们的权力，使司法机关能够按照宪法和法律进行独立检察、独立审判，使群众团体能够独立地工作、积极为维护群众的合法权益而斗争，会不利于党的领导，甚至会削弱党的领导。这种认识，显然是不正确的。加强党的领导与加强国家权力机关、行政机关、司法机关和群众团体的独立工作，是完全一致的，而不是互相排斥的。党要实现自己正确有效的领导，一个很重要的方面，就是要保证它们能够独立地、富有生气地、相互协调地进行工作，充分发挥各自的创造性和主动精神。
第三，我们常常把党的统一领导，理解为党可以凌驾于一切组织之上，以为强调党的领导作用，就意味着党的活动可以不受任何约束，党的权力范围可以不受任何限制，而没有认识到，党同政府和其它社会主义组织一样，必须严格地在自己和人民一起制订的国家宪法、法律的范围内进行活动。在这种不正确的观念支配下，党就处于居高临下的状态，党员高于一切群众，党组织的书记高于其他一切干部，各级党委高于一切组织。这样一来，就把各级党委包揽一切、干预一切，看作是很自然的事情了。
应当看到，以上这些错误观念，至今在我们不少同志的思想中还不同程度地存在着。这是当前我们改革党和国家领导制度，改变以党代政，实行党政分工的思想障碍。为什么有些同志对党政分工表现得不那么积极，不那么热情，以至于疑虑重重呢？比如，有的同志说，党的一元化领导是传家宝，传家宝丢不得；有的同志担心，党政一分工，党委没什么事情可做了，党的领导会不会削弱？如此等等，一个很重要的原因，就是我们这些同志还没有从上述错误观念的束缚中解放出来，还没有从理论上和实践上弄清楚，在社会主义建设时期，党在国家生活和社会生活中所处的地位是怎样的，没有弄清楚党的应有的职责权限和正确的活动方式是什么，也就是说，还没有弄清楚什么是党的正确领导和怎样才能实现、加强这种领导。
党的正确领导，应当是代表人民利益、执行人民意志的领导。它的中心点是要使党的各级组织都支持人民当家作主，领导人民当家作主，帮助人民认识到自己的利益，并且团结起来为实现自己的利益而奋斗。马克思主义理论和多年来正反两方面的实践经验告诉我们，党的这种领导，只有通过制订和执行正确的路线、方针、政策，通过正确处理、协调党同国家机构、经济组织和群众团体的关系，通过党员的先锋模范作用，才能得到充分的实现和加强。而这三个方面都要求党政必须分工，彻底改变以党代政的状况。
只有实行党政分工，才有利于党组织深入调查研究，制订和执行正确的路线、方针、政策。党对国家和社会主义事业的领导，是政治领导。这是马克思主义的一个基本观点。所谓政治领导，就是路线、方针、政策的领导，而不是行政的、技术的、业务的、管理的领导。要实现这种政治领导，党组织必须深入实际，深入群众，分析形势，研究不断变化的新情况，体察群众的情绪，倾听群众的呼声，反映群众的要求，集中群众的智慧，掌握社会主义事业发展的客观规律。这样，才能制订出符合客观规律的、代表人民群众利益的正确的路线、方针、政策，给人民指明前进的方向、目标、条件、步骤和方法，并且通过细致的宣传工作、思想工作和组织工作，使它们变成人民群众的自觉的强有力的实际行动。很显然，在党政不分、以党代政的状况下，党的这种政治领导，是很难有效地实现的。以往我们不少的党组织由于习惯于行政的、技术的、业务的、管理的领导，成天忙于具体行政事务，不能集中力量管党的路线、方针、政策，以致发生这样那样的失误和偏差，给党的领导和人民的利益所造成的损害，不是充分说明了这一点吗？
只有实行党政分工，才有利于正确处理、协调党同国家机构、经济组织和群众团体的关系。早在苏维埃政权建设的初期，列宁就曾经指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性；党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”社会主义国家的各种组织，都是实现人民利益所必需的工具，都应当有职有权有责，都不是装饰品。党政实行分工，明确划分党、国家机构、经济组织、群众团体各自的职责权限，党就可以有力地从思想理论上和路线、方针、政策上，加强对国家机构、经济组织、群众团体的领导，加强对它们工作的保证和检查、监督；国家机构、经济组织就可以独立负责地行使自己的职权，充分发挥自己的职能，提高责任心和主动性，工会、青年团、妇联等群众团体，就可以独立负责地为它们所代表的群众利益进行有效的工作和斗争。总之，在建设社会主义的总目标下，党组织、国家机构、群众团体各司其职，各负其责，为实现党的路线、方针、政策，实现人民的利益，加强党同人民群众的联系而相互协调地、团结一致地工作。这正是加强了党的领导，而不是削弱了党的领导。相反，如果党组织包办国家机构、经济组织和群众团体的事务，妨碍它们的独立工作，使它们有名无实，有职无权，最终只能损害党的威信，损害党同人民群众的联系，这不但不利于加强党的领导，而只能削弱党的领导。这是多年来的经验教训已经反复证明了的。
只有实行党政分工，才有利于党组织加强对党员的教育和监督，使党员在各自的岗位上真正发挥先锋模范作用。党的领导的实现和加强，既要靠党的路线、方针、政策的正确，靠党的组织工作的坚强有力，也要靠广大共产党员的先锋模范作用。没有这后一条，党的正确路线、方针、政策，就不可能得到很好的贯彻执行。因为党的路线、方针、政策，是靠党员的模范行动去带动、影响、吸引广大群众贯彻执行的，而不是也不能靠强迫命令去加以推行的。如果党员自己都不能遵纪守法，模范地执行党的路线、方针、政策，怎么能希望群众很好地执行呢？要求人民群众做到的，党的组织和党员必须首先模范地做到。这是巩固党的威信、增强群众对党的领导的信任的一个重要原则。党在执政以后，党的地位、任务、工作条件都变化了，能不能继续保持广大党员的先锋模范作用，继续保持同人民群众的密切联系，这是新的重大课题。为了解决这个课题，党必须在新的历史时期，大力加强自己的建设。各级党组织必须坚持不懈地在思想意识、组织纪律、道德品质和工作作风等方面加强对党员的教育工作，增强他们的革命事业心和政治责任感，增强他们抵制形形色色的封建主义遗毒、资产阶级腐朽思想和其它非社会主义思想侵蚀的能力，使他们真正做到和人民同甘共苦，真正成为社会主义事业各条战线上的先进分子，成为执行党的路线、方针、政策的模范。这无疑是党的一项非常艰巨的任务，需要进行大量的、经常的艰苦细致的工作。显然，只有在实行党政分工，党组织摆脱了繁重的行政事务的条件下，才能把这项工作做好。那种认为实行党政分工以后，党组织就没有什么事情可做了的看法，是没有任何根据的。
由上可见，实行党政分工，改变以党代政的现象，不是削弱党的领导，而是为了更好地坚持和加强党的领导。在我们这样一个有九亿多人口的大国里，要加强人民的团结，保持社会的安定，发展社会主义民主，巩固国家的统一，要顺利地实现社会主义现代化事业，都必须坚持党的领导。这个原则是不能动摇的。问题在于，只有改善党的领导，才能坚持党的领导。实行党政分工，是改善党的领导的一个重要措施。我们一定要坚定不移地、扎扎实实地把这项改革工作做好。