关于健全环保法制的几点想法 [复制链接]

第2版()
专栏：

关于健全环保法制的几点想法
罗典荣 邓建煦
在五届人大三次会议上，许多代表的发言都提到环境污染问题。在地方各级人民代表大会上，也可以看到同样的情况。这表明，保护环境和贯彻《环保法》的重要性，已受到广泛的重视，环境保护工作已取得了进展；但环境恶化的趋势仍然没有得到有效的控制。为了协助解决这个问题，有几点想法和建议。
环保法制要完备
凡是环境保护卓有成效的国家，都有一整套环境保护法规，形成严谨的环境保护立法体系。例如日本就有《公害对策基本法》、《大气污染防止法》、《水质污染防治法》、《噪声限制法》、《自然环境保护法》、《农业用地土壤污染防治法》、《防止海洋污染和海上灾害法》、《恶臭防治法》、《震动限制法》、《废弃物处理法》、《公害损害健康赔偿法》、《公害纠纷处理法》、《公害犯罪处罚法》等各种环境保护法规达二百多件。西德也有环境保护法规一百六十多件。我国除公布了《森林法（试行）》和《环保法（试行）》以外，一些环境保护法规尚在草拟中。《环保法》是一部环保方面的基本法，它只是就保护的范围、方针、方法、基本措施等作了原则性规定。各地在贯彻《环保法》的过程中，许多事情因缺乏具体的法律规定而难以处理。比如《环保法》规定，“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”可是，由于没有公布《环保法》实施细则，现行的《刑法》中又没有污染罪或公害罪的规定，司法机关对此很难掌握和执行。全国第一个审判环境案件的苏州中级人民法院，是根据《刑法》中违反规章制度造成严重后果的有关规定，按责任事故给肇事者判处两年徒刑的；如果不属责任事故，纵令造成的污染后果更为严重，也会因缺乏定罪量刑的具体规定而无法追究其刑事责任。再比如，在我国矿产资源开采中，采富弃贫、取近舍远的现象相当普遍，浪费十分惊人；有些社队开着拖拉机到矿场强行采矿，与国营矿争资源，乱采乱掘，破坏严重，但因没有矿山保护方面的具体法律规定，有关部门也不好办。因此，加强环境立法，完备环保法制，就显得十分重要。要认真总结《环保法》试行的经验，尽快把它变为正式的法律，并公布实施细则，明确追究行政责任、经济责任和刑事责任的程序和具体办法，使司法机关处理环境案件时有章可循。要尽快制定控制空气污染、水质污染和限制噪声，保护自然资源等方面的单行法规，以加强各方面的环境管理。各省、市、自治区的人民代表大会及其常委会，也可以根据各该行政区的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不相抵触的前提下，制定地方性的环境保护法规和条例，使环保法制逐步完备起来。
坚决执行法律规定
《环保法》第五条规定，“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施”。这就要求将环境保护纳入国民经济计划，妥善协调发展经济与保护环境之间的平衡关系。同一条还规定，“对已经造成的环境污染和其他公害，必须作出规划，有计划有步骤地加以解决”。这一条法律规定执行得怎么样呢？应当说是很差的。相当多的经济主管部门，往往是投资建厂有钱，治理污染舍不得拨款；许多厂矿单位，明知污染严重，就是拖着不治理，不顾工人和附近居民成天受害。《环保法》第六条还明文规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；……”，可是，据有关部门统计，在每年投产的大、中型工程项目中，能真正达到“三同时”要求的不到一半，而随意定址、盲目上马、不按基本建设程序办事的工程则比比皆是。结果，旧污染源没有很好治理，新污染源又不断涌现。以前处理污染方面的诉讼，往往局限于解决受害人的经济赔偿问题，而不追究污染单位领导人员和直接责任人员的法律责任。实践表明，这种只由国营厂矿掏钱而不追究行为人的法律责任的办法，并不能有效制止责任单位对环境的严重污染和防止重大污染事故的重复出现。因此，除大力宣传有关环境保护的科学知识，宣传贯彻《环保法》的重要意义，提倡各级领导干部带头贯彻《环保法》，各企事业单位领导带头遵守《环保法》以外，司法机关还要严格执行《环保法》，该赔偿受害人经济损失的就赔偿，该追究责任人员法律责任的就追究法律责任。只有这样，才能比较有效地制止环境污染进一步恶化。
加强环境监测力量
环境监测与分析是环保工作的“耳目”和“哨兵”。它不仅为了解污染情况、评价环境质量、制定治理措施提供科学依据，而且也为实行工业排污收费和审理污染案件提供科学依据。一般犯罪案件的取证可以采用指纹、笔迹鉴定和法医检验等手段，而环境污染案件则有赖于环境监测、技术测定和分析化验。由于我国目前监测力量薄弱，技术手段落后，无法做到准确及时地反映污染状况、危害程度和责任单位的违法情况，不能及时拿出排污单位排放的毒物、毒性、浓度等方面的可靠数据，所以也无法确定各责任单位应担负的经济责任和法律责任。从维护我国领海主权、正当权益不受侵犯方面来看，也需要加强监测力量。例如，1974年12月16日某国海轮在湛江口触礁，流出重油350吨，污染了我海域；同年另一国海轮在海南岛万宁县附近触礁沉没，油污漂浮的海域约有两公里长，但都由于我们监测手段落后，未能取得监测数据，因而无法向他们索赔。可见，加速环境监测力量的建设，对于健全环保法制有着重要的意义。同时，根据《环保法》规定的“……依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的方针，把一些地方建立环保群众组织的经验加以总结和推广，也可以弥补我国监测技术力量不足，对污染单位发挥群众性的监督作用。
适当提高环保机构的法律地位
工业发达的国家，全国性的环保机构都相当于一个部。在美国，联邦这一级设有环境质量委员会和环境保护局，由总统直接领导。前者是作为总统关于环境问题的顾问咨询机构，协助总统按年度向国会提出环境质量报告和确定国家的环境保护政策、法令以及协调各方面的环境保护工作；后者的职责是提出有关环境保护的政策、法令、标准并组织实施，对国家环境保护工作实行全面管理。在日本，设立环境厅，归总理大臣领导；总理大臣和政府对全国的环境保护工作负责，每年要向国会就公害问题提出报告。在我国，国务院下面设环境保护领导小组，属于协调性的组织；而环境保护办公室，象是处理日常事务的机构，却附属于国家建委。到省、市、自治区这一级，有的设局，有的设办公室，有的甚至把环保办公室划归城建局代管，它的地位一般要低于各个局。在这样的体制下，环保机构缺乏应有的权威性，难以真正担负起《环保法》所赋予的“贯彻并监督执行国家关于保护环境的方针、政策和法律、法令”的任务。因此，适当提高环保机构的法律地位，也是做好环保工作的重要一环。