土地与法制 [复制链接]

第5版()
专栏：

土地与法制
林增杰 严星
在人类生存所必需的物质条件中，土地占有特别重要的地位。它是一切生产的首要的必需条件。历代统治阶级为了维护和巩固自己对土地的占有，通过国家制订了一系列的法律作为确认土地所有权、使用权和权利转移等的依据。对我们来说，采用法律手段管理土地，也是我国现代化建设中一个亟待解决的问题。
土地的利用与保护是现代土地立法的重要内容
在现代科学技术高度发展的世界中，土地和法制的关系，不能只局限在维护土地所有制这个范围之内。在一定的土地所有制的基础上，确定合理利用和保护土地资源的法律措施，已成为现代土地立法的重要内容。
近几十年来，世界面临资源危机。自然资源和环境的保护、生态平衡等问题，日益受到人们的重视。土地是一项基本的和有限的资源，它的开发与利用，同整个生物圈的自然资源的保护和生态平衡密切相关。由于滥垦、滥伐、滥牧等活动，不仅破坏了土地的自然生产力，而且严重地影响着资源的保护和生态的平衡。据有关国际组织统计，近年来全世界每年约有500万公顷的耕地，由于侵蚀、盐渍化和污染等人为的原因，不能再用于耕种，全世界沙漠化土地面积日益扩大，大约每年增加6万平方公里，给许多国家和地区的农牧业生产和人民生活带来严重威胁。
在世界人口剧增，工业、农业和科学技术高度发展的今天，如果不重视土地的合理利用、管理和保护，必然会受到大自然的惩罚，所以，近年来世界许多国家纷纷进行土地立法工作。它们都把土地资源的合理开发、利用和保护作为土地立法的重要内容。
我国土地立法中的问题
建国三十余年来，我国颁布的各项有关土地问题的重要法令和政策，主要是解决土地所有制问题。1955年、1956年分别颁布的《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》等，规定了将个体农民土地所有制逐步转为劳动群众集体所有制的办法和途径，从而确立了我国社会主义土地公有制。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》，进一步规定了集体所有制中“三级所有，队为基础”的土地所有权和使用权的界限。在1978年的宪法中，又进一步肯定了我国全民所有制和集体所有制并存的两种公有制。
1953年颁布和1957年修改的《国家建设征用土地办法》，对国家征用集体或个人所有土地的办法作了规定。但在确定国有土地利用范围的界限及划拨办法方面，在维护全民和集体的两种土地所有制互不被侵犯方面，缺乏具体的政策规定和法律依据。在用地单位之间，没有进行划界和土地的法律登记。有关土地的开发利用、保护、改造和管理方面，中央和有关部门有过一些政策、法令或规定。但是，国家至今还没有一部完整、全面的关于土地资源的开发、利用、保护、管理等方面的统一的法律。由于土地立法不健全，在土地利用和管理上，目前还存在着许多亟待解决的问题。
（一）土地资源破坏最严重的现象是水土流失。据估计，全国水土流失面积约九亿亩，每年损失土壤达50亿吨以上，相当每亩土地每年被冲走一厘米厚的土层。我国黄土高原的水土流失在全世界是最严重的。此外，全国有一亿亩农田、草场面临沙化的威胁，有三分之一的草场趋于退化。土地的污染、森林的破坏、耕地的盐渍化等现象仍在加剧。因此，国家对全国的土地资源的开发、利用，要有个统一的总体规划。任何损害和破坏农用地及土壤改良工程的，均属违法行为，都要受到法律和经济的制裁。
（二）土地的浪费现象很严重。在基本建设方面，有的单位不按国家征用土地办法和基建程序办事，存在多征少用、早征晚用、征好地等现象。在城镇建设方面，解放以来许多大、中城市用地扩大二至三倍，使郊区良田逐年减少。据统计，自1952年至1977年的二十五年间，北京郊区耕地面积减少28．9％。因此，健全土地管理制度，统一编制国民经济各部门使用土地的长远规划和年度计划，严格用地的审批制度，控制高产农田及耕地的递减，已迫在眉睫。
（三）土地纠纷逐渐增加。解决这个问题，要从土地立法和健全土地管理制度方面着手，特别要开展全国统一的土地法律登记和划界工作，确定全民和集体的两种土地所有制不受侵犯。
（四）至今，全国没有一个统一的土地管理机构，使土地纠纷和土地的合理利用得不到及时解决。因此，全国成立统一的土地管理机构势在必行。
健全土地法制的几点建议
（一）国家要尽快颁布“土地法”。“土地法”是国家的一部大法，是对国家的土地资源的所有、开发、利用和管理的基本法律依据。“土地法”的任务是维护社会主义土地所有制，建立良好的生态环境，保证土地资源的合理利用，以满足国民经济的发展和人民生活的需要。
（二）从中央到地方的各级政府，建立土地管理机构，根据“土地法”的规定，管好土地资源。土地管理部门的主要职责是：①组织力量勘察土地资源；②土地的统计和登记；③办理征用、划拨土地手续；④监督各单位合理使用和保护土地。
（三）各级政府和司法机关要认识到，采用法律手段管理土地，是我国现代化建设中亟待解决的问题。对违反“土地法”，侵犯社会主义土地所有制，破坏土地资源和生态环境的集体或个人，要施行经济制裁或追究刑事责任。