谈谈法规整理工作 [复制链接]

第5版()
专栏：

　　谈谈法规整理工作
　　陶希晋
加强社会主义法制建设，拿立法工作来说，有两个方面：一个方面是制定新的法规，另一个方面是整理原有的法规。二者是相辅相成，不可偏废的。
诚然，搞新的立法是很重要的；但如果不注意对原有法规进行整理，就势必会出现法规的庞杂繁多和矛盾混乱。世界上不少国家的法规就有这样的现象。在我国，由于林彪、“四人帮”对法制建设的严重破坏和法规整理工作的长期中断，现在谁也弄不清楚过去制定的法规究竟哪些仍然有效，应当执行，哪些已经失效，不应当执行。为了克服这种混乱状况，必须在抓紧新的立法的同时，对原有的法规进行一次认真的整理。
所谓法规整理，就是把历年来制定发布的各项法规，加以系统的审查研究，把其中过去行之有效而现在还是需要的，可以不加修改或者仅作若干修正补充，继续列为现行法规；对其中同当前实际情况和现行政策不相符合的，同新的立法或者此法与彼法之间有显著矛盾的，以及那些原来就是不合程序又是零散重复的，进行修改、补充或者废止，也可加以适当的合并，重新起草较为完善的法规，经过一定程序的审议批准，而后加以编纂公布。作为上层建筑的法，是经济基础的反映，同时反作用于经济基础。经济基础是不断发展变化的，所以法也必须及时与之相适应，否则就会束缚和妨碍基础的发展。1959年9月原国务院法制局举办了一个规章制度展览，周恩来同志看了以后说：“我们的法，应当随着经济基础的不断发展而发展……我们不能怕变。”“法规的废、改、立，是必要的”。从这个意义上说，法规整理编纂应是一项经常的重要工作。
我们中国革命的胜利，是由农村到城市，由局部地区到全国范围的。建国以前的许多革命根据地，创制了当时必需的各种法规，例如华北区，在建国前的一年中，由华北人民政府制定发布的较为重要的法规，就将近二百件。我们的各种工作，大都是先由个别地方进行试点，创造经验，而后推行全国。因此，在我们国家的法制建设上，也自然地反映这个特点。所有中央国家机关的立法工作，大都是从整理综合各地已有的实践经验和已有的法规入手的，《共同纲领》的制订过程是如此，《土地改革法》和《工会法》等的制定过程也是如此。
建国之初，各地工作发展很不平衡。解放战争虽已基本结束，但恢复国民经济和继续解决民主革命阶段遗留下来的任务，还非常艰巨，再加上向社会主义的过渡实际上在1949年就开始了，所以，中央的各项政策，还不可能一时都固定下来，形成为统一的法规；国家的立法工作，也不可能集中到中央来进行，只能由各地区根据实际情况的需要，按照《共同纲领》和中央政策的基本原则，分散在各地区进行。据原国务院法制局统计，建国以后的头五年，即从1949年10月至1954年9月第一部宪法的公布，共制定发布各种法规三千五百余件，其中一小部分是原中央人民政府、政务院和政务院所属各部门制定发布的，大部分是由各大行政区制定发布的。这还不包括各省、自治区、直辖市因时因地因事制宜自行制定发布的法规在内。所有这些法规的制定，对于当时各项工作的建立和开展，都起了积极的作用。但是，其中也难免有不少是适应一时一地政策需要的，在内容上缺乏周密的研究；有些规定与上下左右的法规有抵触或重复；至于在体例形式和制定程序上有粗糙现象，那自然更是免不了的。建国以后到文化大革命，由原政务院和以后的国务院以及所属各部门制定发布的法规，总数约为1500件，其中大多数也是在第一部宪法颁布前和社会主义改造已向全国推进时制定的，也不免会有许多不切合实际和混乱的现象。所以，随着政治经济形势的发展，对原有法规及时加以整理和编纂，是非常必要的。
1955年1月，国务院常务会议讨论了这个问题。周恩来在会上指出：“对原政务院及其所属各部门发布的各项法规，及时进行一次整理是一项重要的工作……”。他还指出：“为了进一步加强法制工作，各部门应根据实际情况的需要，着手建立法律室，……并在整理现行法规的基础上，建立经常的法规编纂工作。”
为此，原国务院法制局在国务院所属各部门的协助下，于1956年有重点地对原政务院制定发布和批准发布的250件法规进行了初步的整理，发现其中可以继续适用或者稍加修正补充仍可适用的，占42％，其余的属于过时失效应当废止的，或者与宪法规定和现行政策有抵触需作重大修改的，以及零乱繁琐需重新起草新的法规来代替的。当时国务院所属各部门对自己制定发布的法规整理的结果，也大体与此相仿。
经过这次初步整理，随后又逐年把现行法规编纂成《中华人民共和国法规汇编》，便利于各级机关和干部群众随时查考，有所遵循。虽然这方面的工作后来遭受“左”的思想影响，特别是林彪、“四人帮”的干扰破坏，没有能够继续进行下去，但是，由于那一次法规整理和以后的编纂工作，显著地减少了国务院及其所属各部门原有法规中的混乱现象；我们法律工作者也由此对法规整理编纂工作有了进一步的认识。一，建国之初，并不象有的人所说的那样没有法，新立的法是相当多的。二，对已经制定的法规，及时进行整理审查，编纂发行，可以提高国家管理工作水平。三，有关政治和经济的基本法，应当由中央尽快制定，以克服法规混乱现象；但中央立法机关又不可能一下子把基本法都制定出来，各项业务的开展，事实上必须依靠大量的单行法规和各种条例等，依靠对原有法规的整理来弥补新立法的不足。四，即使搞新的立法，一般来说，也须从整理原有法规入手，这样做，费力小，见效快，可以收到事半功倍的效果。五，法规整理工作是一项经常工作，因此，需要有一个各业务部门参加的统一领导的组织机构，把这项工作系统地科学地建立起来。
目前，结合新的立法，把历年来的法规再全面地进行一次整理，并且作出必要的具体的处理，是一项很重要的工作。为此，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于中华人民共和国建国以来制定的法制、法令效力问题的决议》。有些部门，如公安部、交通部对他们历年来的原有法规，已作了初步整理，取得了较好的成绩。现在，《中华人民共和国宪法》亦正在准备修改，《民法》和《民事诉讼法》以及属于经济立法的若干基本法，也正在草拟修订。应该说，这是法制建设上的大好形势。问题在于不少单位还没有配备必要的人力兼顾原有法规的整理。拿经济部门来说，历年来制定发布了许多法规，近年来制定发布的也已有二百多件，由于经济情况不断发展变化，迫切需要密切结合经济的调整和改革，把新的立法和对原有法规的整理，在统一领导和统一部署下，有计划地进行。这是加快完善我国法制的重要措施。