封建时代的官吏考核制度 [复制链接]

第5版()
专栏：历史知识

封建时代的官吏考核制度
王超
在我国封建时代，历朝都有一套官吏的考核制度。
古代官吏的考核制度，称作考课，或叫考绩，即考核现任官吏的行政成绩。汉代对百官的考核制度，有三种形式：（一）逐级考课。政府机关每一级主管长官，根据中央规定的条文，对其所属官吏进行考课。中央政府最高行政长官丞相和最高监察长官御史大夫，负责考核地方最高行政长官郡太守和王国的相；郡国守相则考核属县令长。同时，在政府机关内部，各级主管长官，对其下属机关部门官吏，依其职掌，进行考核。（二）郡国上计。汉制：地方郡国长官，年终须向中央报告工作。汇报内容包括本郡国户口增减、垦田农桑、漕运水利、钱谷出入、盗贼狱讼、教育选举、灾害疾疫等行政治绩。报告工作所用簿册，当时称作“上计簿”。（三）六条刺察。汉武帝分全国为13个监察区，设置13部刺史，以六条规定刺察郡国长官。岁终回京奏事，汇报各郡情况，对郡国“上计”有极大的核实作用。
汉代考课，一般是每年一小考，三年一大考。为防止徇私舞弊，考核采用会议形式，公开举行评议。主考者可以提出种种问题，受考者须以政绩实情回答。最后，丞相、御史大夫总其成而上奏天子。汉代把官吏考核作为国家大事来抓，因此，天子接受
“上计”，即百官考核总成绩时，往往采用国家大典的方式，常于正月一日群臣朝贺之时举行，有时亦于封泰山、祀明堂时受“上计”（《汉书·武帝纪》）。
唐代进入我国封建社会的鼎盛时期，官吏考核制度有了进一步的完备。唐朝各级政府机构的职掌、编制，考核制度的体制、内容与赏罚升降，都有详细的规定，并且用法典形式颁布。据唐玄宗年间编定的行政法典《大唐六典》载，唐代考核之制为每年一小考，四年一大考。对受考官吏根据国家规定的“四善”、“二十七最”进行考核。所谓“最”，是说达到规定的要求，为最好的成绩。“四善”者，是对官吏提出的四条共同要求；“二十七最”，则是根据各部门职务之不同，分别提出的27条要求。
唐代考核之日，极其隆重，皇帝任最高主考官，特派宰相二人充任内外官考使，御史大夫或其他高级官员为监考使。凡定考，皆“大合众而读之”（《新唐书·百官志》），然后奏闻皇上。
为了提高政府效能，汉唐统治者主要抓各级政府的主管长官，特别是地方最高政区州郡长官。汉宣帝曾说：我要治理国家，使百姓“安其田里”而无叹息之怨，“其唯良二千石乎！”（汉代郡太守俸禄秩级为二千石）故二千石有治政效能者，宣帝“辄以玺书勉励，增秩赐金”，是以“汉世良吏，于是为盛”（《汉书·循吏传序》）。唐太宗把天下州刺史姓名录于屏风之上，谁有善恶事迹，具列于名下，坐卧常看，以备考核升降赏罚之用（《唐会要》卷68《刺史》）。因此，唐代前期，特别是贞观年间，政府施政，“鲜有败事”。宋代人在评论唐代考核制度的效果时，说是“人思激励，绩效著闻”（《宋史·梁鼎传》），看来并非虚言。汉唐两代为我国封建社会盛世，社会经济和科学文化都有巨大的发展，应该说与政府具有较高的管理效能分不开的。
与汉唐两代严格考核制度，提高政府效能相对照，魏晋南北朝与宋元明清诸代，则差之远矣。
魏晋南北朝时期，门阀制度使世家大族获得做官的特权。政府任官复行“九品中正”之制，“上品无寒门，下品无世族”，不学无术之徒平步公卿，不法横行之辈遍布朝野，这样，还能有什么考核制度可言！三国魏明帝多次要健全和推行考核制度，均因世族权臣的反对和阻挠而作罢（见《三国志·魏书·杜畿传、崔林传》）。到了晋代，“又无考课，吏不竭节”（《晋书·刘颂传》）。世家大族互相联络，通婚结亲，拉帮结派，一损俱损，一荣俱荣，结成一层层封建门阀的统治网，吏治岂能清明！东晋人干令升在《晋纪总论》中指出：仕进以无耻苟得为才能，当官以照例署名为尽责。不负责任者，享受盛名；认真办事者，遭受斥责。朝廷用人，是因人设官。求官者，是有利可图才干。大官身兼十数职，是一职也不管。军国大事，错办者常十之八九。列官千员，不曾有一个让贤的官（李善注《文选》卷49）。吏治坏到如此地步，国家焉得不乱？乱而不止，国家怎能统一？
宋元明清诸代定制，总出发点，在集权于皇帝一人，而不在于使上下百官各尽其职，主动办事。因此，虽各代均有考核制度，在其建国初年，亦曾为整肃吏治做了一些努力，但就整个时期来说，官吏的考核却是一代不如一代。北宋仁宗时，已是“贤愚同等，清浊一致”（范仲淹语）。至明代万历年间，副都御史邱橓痛陈吏治考核八弊，指出朝廷甄别之典，为人臣市交之资；御史巡察，未离京师而密嘱之姓名已盈私牍；抚按考课，彼此结纳；请托公行，贪佞不禁；等等。（见《明史·邱橓传》）明中叶以后，宦官专权，贪污成风，吏治更趋腐败。清朝考核制度之流弊，较明代实有过之而无不及。早在“政尚严明”的康熙初年，在考核之时，多有营求徇庇的事，因为考课不实，无罪被诬者甚多（《清朝文献通考》卷59）。当时就有人指出，此种流弊已经“相习成风，莫可挽回”。雍正初年，各部官员“实能办事者，不过一二人，其余庸碌无能之人，偷惰安闲，实属冗滥。”（雍正四年谕旨）这位雍正皇帝，不能不为这种局面而忧心。他很清楚，此风不改，“必致进退人才，不得其实；听断狱讼，不得其平”。如此，则“民生何由安，吏治何由肃乎？”（《清实录》卷49）