新宪法草案为什么规定设立审计机关？ [复制链接]

第5版()
专栏：

新宪法草案为什么规定设立审计机关？
陈兴波
新宪法草案总结建国三十多年的经验，参考其他国家宪法的有关规定，规定国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。这是为适应社会主义现代化建设需要而规定的新内容。审计机关的职责是对国家的财政财务收支活动进行审计监督。它依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。对审计机关领导人员任免程序在宪法上作出明确规定，也是为了保障审计机关独立行使审计监督权。
我国前三部宪法都没有审计制度的规定。这次新宪法草案规定设立审计机关，是为适应社会主义现代化建设需要而增加的新内容。
何谓审计？一般地说，审计是指对他人所作的会计记录是否正确进行分析、抽查、核对，以查明企业事业单位的经营或财务状况，以及有无差错或诈伪舞弊。政府审计是审计的一部分，是指对国家的财政财务进行监督而言。宪法上规定的审计制度，通常主要是指国家专门设立审计机关，依法对各级政府的岁入岁出，以及平时的财政收支，进行事前、事后或临时性的审查或抽查，以查明各级政府以及有国家投资的企业的会计帐目有无错误，有无不真实、不合法、不经济的财政开支。审计是完成国家预算、检查预算执行情况的工具。
各国财政预算（即岁入岁出），大都经过预算的编制、议定、执行与监督四个程序。审计制度已成为各国完成财政预算不可缺少的重要环节。审计独立是各国的通例。各国的国情不同，审计制度也不尽相同。在名称上，有的叫审计院，有的叫审计署，有的叫会计检查院；在隶属关系上，有的隶属于立法机关，有的隶属于行政机关，有的属于司法机关；在审计方法上，有事前审计、事后审计和稽查（即临时性监督或随时审计）；在审计形式上，有送请审计、就地审计或巡回审计、清查与抽查。目前美国、西德等国又相继实行综合审计，即对政府机关的财政财务和各项业务活动进行综合分析、考核，提出改进意见。由于各国规定不同，审计监督所起的实际作用也不一样。
目前，我国的财政体制已由中央统收统支改为中央和地方“划分收支，分级包干”，同时扩大了企业自主权。地方和企业的财政资金大大增加，国家预算外资金已占预算内资金的50％，有的地方预算外资金甚至大于预算内资金。如不加强监督，预算内基本建设资金压缩了，预算外项目却会不断增多，国家建设总规模仍然难以控制，不利于整个调整工作顺利进行，也不利于国民经济有计划按比例地发展。多年来，地方和部门向国家争投资争物资的巧妙办法之一，是请领导批条子。哪些项目该上，哪些项目该缓上或不上，往往取决于主管领导人的一张条子或一句话。同时，我国的财政制度不健全，财政纪律松弛，管理混乱，也给经济领域的犯罪分子留下漏洞，严重地影响国家的财政收入。本来，各单位的财会部门对本单位财政财务负有监督的职责。但经验证明，对这种监督本身如果不实行监督，仍然不能解决问题。这是因为，财会部门置于本单位行政领导之下，要它对这个单位的财政财务实行监督，确有一定困难。比如，有的单位重大开支、设备材料进口等，事先并不征求财会部门意见，出了问题时才找财会设法搪塞。有的财会人员和领导通同作弊，蒙骗国家。有的财会人员顶了主管领导，主管领导就请出主要领导“说话”，甚至对坚持财会制度的财会人员打击报复。此外，有些单位财会部门本身的问题就很多。根据我国的实际情况，在国家机构中设立审计机关，对国家的财政财务实行监督，是完全必要的。它可以堵塞财政财务中的许多漏洞，解决财政纪律松弛方面的问题，克服经济领域的不正之风，使国家该收的资金能够收上来，使有限的财力物力得到合理的、经济的使用。
我国宪法修改草案第九十二条规定：“国务院设立审计机关，对各级政府和它们所属的财政金融机构、企业事业组织的财政、财务收支活动进行审计监督。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”第一百一十一条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，向本级人民政府和上一级审计机关负责。”新宪法草案关于审计制度的这些规定，主要包括以下几个方面的内容。
（一）审计机关的职责。审计机关是财政财务监督机关，职责是对财政财务收支活动实行审计监督。国务院的审计机关有权对各级政府及财政金融机构、企业事业单位的财政财务收支活动进行审计监督；县级以上地方人民政府也设立相应的审计机关，对地方财政财务收支活动进行审计监督。国务院、地方人民政府及其所属企事业单位的收支分别依据国家预算、地方预算和单位预算或收支计划进行，所以，审计监督主要是对预算执行情况进行监督。各级政府的预算由政府编制，经同级人代会审查批准后，由政府负责执行。审计机关不仅对预算内收支在执行前、执行中到决算的整个过程有权进行审计监督，而且对预算外（包括追加的和临时的）财政财务收支活动也有权进行监督。监督重点，一是收支计划数额是否完成，一是收支活动是否符合有关法律、法令、政策、制度和财政纪律。对财政财务进行监督，是宪法赋予审计机关的权力，被审查机关必须接受监督审查，提供真实情况和可靠数据。通过审计，检查出重大贪污、严重渎职等违法犯罪行为时，应交司法机关依法处理。
（二）审计独立原则。审计机关为政府机构的一部分，又独立于其他行政部门。它依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。宪法修改草案所以规定审计机关独立行使监督权，是为了赋予审计机关一定的权威，从而保证它能够顺利地履行职责。如果审计机关不能独立行使监督权，它就会无法监督不合法、不恰当的收支活动。任何行政机关、团体和个人干涉审计工作的行为，如拒绝和阻挠检查，强求更改审计结果，贿赂或打击迫害审计人员等，应根据情节轻重分别予以批评教育或党纪政纪处分，情节严重构成犯罪的，应按律论罪判刑。宪法修改草案规定县级以上地方各级的审计机关向本级政府和上一级审计机关负责，也是为了防止其他行政机关、团体和个人干涉审计工作。对干涉者，同级政府有权制止和处理，排除干扰。如发现同级政府的财政财务收支活动出现问题，指出后仍然得不到纠正，地方审计机关有权向上一级审计机关报告，要求上一级审计机关解决，甚至可以反映到国务院审计机关。国务院审计机关有权对各级政府、各级财政金融机构、企事业单位的财政财务收支活动实行审计监督。
（三）审计机关领导人员任免的法定程序。国务院审计机关的审计长是国务院组成人员，由总理提名，全国人大决定，国家主席任命。罢免权在全国人大。全国人大闭会期间，任免权在全国人大常委会。国务院审计机关的副审计长和审计员的任免权和省、自治区、直辖市的审计长的任免权在全国人大常委会。审计机关的重要作用决定了它的领导人员任免必须慎重。我国宪法修改草案对审计机关领导人员任免的法定程序作这样的规定，是审计机关独立行使审计监督权的组织保障。这样可以有效地防止行政机关及其负责人用选拔或更换审计机关负责人的办法来干预审计工作，也可以防止对敢于坚持原则、严格依法办事的审计机关负责人进行打击报复。
为了健全我国的审计制度，仅有宪法上的原则规定还是不够的。比如，审计机关的职权范围尚须具体明确，审计工作如何开展要有规定，审计监督查出问题如何处理要有法律依据，审计机构的组成和对审计人员的要求也应有所规定。总之，必须尽快制定审计法、审计程序法和审计机关组织法，以形成社会主义审计制度的完整法律体系，使审计制度能够有效地为我国的社会主义现代化建设服务。