我国人民代表大会制度的新发展 [复制链接]

第5版()
专栏：

我国人民代表大会制度的新发展
肖蔚云
我们国家的政权是由人民掌握的。认真地改善和发展人民代表大会制度，是关系到人民是否能真正当家作主的重大问题。这次公布的《中华人民共和国宪法修改草案》，对我国人民代表大会制度作了许多重要的改革。这是符合六中全会《决议》关于建国以来我们没有重视“逐步建设高度民主的社会主义政治制度”，今后必须“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”的精神的。
首先，宪法修改草案大大加强了全国人大常委会，几乎全面地扩大了全国人大常委会的职权。1954年宪法规定全国人大常委会的职权为19项，1975年宪法改为7项，大大削减了全国人大常委会的职权，并把全国人大及其常委会领导的专门委员会也取消了；1978年宪法将全国人大常委会的职权改为13项，但仍未恢复1954年宪法规定的全部职权。这次宪法修改草案把全国人大常委会的职权扩大为22项，增加了许多重要职权。根据1954年、1978年宪法，全国人大常委会的职权主要是：（一）解释法律，制定法令；（二）决定和任免国家机关有关工作人员；（三）监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作；（四）其他职权。这次宪法修改草案扩大的全国人大常委会的职权是：
（一）全国人大常委会也行使国家立法权，制定法律，制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的基本法律，可以进行部分的修改和补充。这样，全国人大常委会也就成为立法机关，提高了法律地位；（二）在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，这就增加了全国人大常委会对国务院的监督权；（三）在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定各部部长、各委员会主任、审计长、国务院秘书长的任免，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会主席以外的其他组成人员的任免，这就增大了全国人大常委会决定和任免国家机关工作人员的权力。从这三点来看，全国人大常委会的职权几乎是全面地扩大了。
宪法修改草案还加强了全国人大常委会的组织。草案规定，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这就是说，全国人大常委会的大多数委员将是专职的。上述国家机关工作人员不担任常委会委员的职务，也有利于加强全国人大常委会对这些机关的监督。过去，全国人大常委会只有少数专门委员会。现在草案规定，在全国人大设立各种专门委员会，这些专门委员会在全国人大及其常委会的领导下审议和拟订有关议案。草案规定，全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人大常委会的重要日常工作。这些规定无疑会加强全国人大常委会。省、自治区、直辖市人大常委会主任或者副主任一人参加全国人大常委会会议，有利于加强全国人大常委会同地方和人民群众的联系。
由于我国的实际情况，全国人大代表人数较多，不便于经常进行工作、行使职权。曾经设想减少代表人数，但实际上又有困难。而许多法律又急需制定，许多重大问题又急需决定，那怎么办呢？经过认真考虑，宪法修改草案规定将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使。全国人大常委会委员实际上是常务代表，他们由全国人大选出，代表各个方面，人数又比较适当，经常开会比较方便。宪法修改草案规定将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，这是否会削弱全国人大的作用呢？当然不会。因为，它仍然保留了必须和应当由全国人大行使的下列职权：（一）修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；（二）选举中华人民共和国主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，决定国务院总理及国务院其他组成人员的人选，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（三）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家的预算和预算执行情况的报告；（四）决定战争和和平等重大问题。这些职权只能由全国人大行使，而人大常委会不能行使。可见，全国人大常委会的职权虽然扩大了，但它并没有超越全国人大的职权。宪法修改草案关于全国人大职权的规定，可以使全国人大集中力量处理好必须由它处理的重大问题，可以更好地发挥它的作用，而不会降低或削弱它的作用。过去的事实已经说明，如果将全国人大不便于经常行使的那一部分职权仍然保留于全国人大，不交由全国人大常委会行使，则全国人大和全国人大常委会的工作都会受到影响。
关于对全国人大代表的权利和保障方面，除了1954年宪法、1978年宪法规定全国人大代表有质询权、不受逮捕权和受原选举单位监督外，这次宪法修改草案又增写了以下几项：（一）全国人大代表和全国人大常委会委员，有权依照法律规定的程序提出属于全国人大及其常委会职权范围内的立法性议案；（二）全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究；（三）全国人大代表同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，协助宪法和法律的实施。这就对全国人大代表的权利、保障和要求作了更加明确的规定，使代表能更好地发挥作用。
宪法修改草案不但着重加强了全国人大常委会的作用，而且注意加强和发挥地方各级人民代表大会的作用。草案规定：（一）县级以上的地方各级人大设立常委会，这就加强了县级以上地方各级人大的作用及其对本级人民政府、法院和检察院的监督；（二）省、直辖市人大和它们的常务委员会可以制定和颁布地方性法规，这就扩大了省、直辖市国家权力机关的职权；
（三）把直接选举扩大到县一级，将县级国家权力机关直接置于人民的有效监督之下；（四）乡和农村人民公社分开，设立乡人民代表大会，农村人民公社只作为一种集体经济组织，这既有利于加强乡政权工作，也有利于集体经济组织的发展。
建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度，是我国人民民主专政的组织形式。它不仅包括各级人民代表大会，而且包括由它产生和对它负责的一整套国家机构，如行政机关、审判机关、检察机关。各级人大必须依靠行政机关进行大量的行政工作，依靠审判机关、检察机关分别进行审理案件、法律监督工作，才能充分发挥各级人大的作用。为此，宪法修改草案第三条明确规定了各级人民代表大会和人民的关系，其他国家机关和各级人民代表大会的关系。这些法律关系是：人民是国家的主人，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；人民代表大会是国家权力机关，而国家行政机关、审判机关、检察机关都由国家权力机关产生，对它负责，受它监督。这次宪法修改草案不仅加强了各级国家权力机关，而且改革和重新设置了其他国家机构。如重新设立国家主席，以示国家生活更加正常化，以便对内对外代表国家，使全国人大常委会委员长和国务院总理能集中精力于本职工作。为了提高国务院的行政工作效率，国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制，副总理减为二至四人，设立国务委员，扩大国务院的职权。设立中央军事委员会，领导全国武装力量，明确了军队在国家体制中的地位。扩大了地方行政机关的职权，如管理本行政区域的城乡建设事业，培训、考核和奖惩行政工作人员等等。改革和重新设置其他国家机关，也是为了加强和发展整个人民代表大会制度。如果只加强各级国家权力机关，而不改革其他国家机关，国家权力机关也就不能得到真正的加强。正如彭真同志在宪法修改草案说明中所指出的：“这样，国家权力的合理分工和有效行使，将使我们的国家比过去更能经得起风险，更能保障社会主义事业的发展。同时，从中央到基层，各级国家权力机关、行政机关职权的划分更加合理、清楚，有利于实行严格的工作责任制，提高工作效率，克服官僚主义。”