从宪法修改草案看行政立法的任务 [复制链接]

第5版()
专栏：

从宪法修改草案看行政立法的任务
夏书章
现在交付全国各族人民讨论的《中华人民共和国宪法修改草案》，比建国以来制定的三部宪法有较大的发展，也比较完善。其中很突出的一点，就是紧紧环绕今后我国人民的根本任务，即集中力量进行社会主义现代化建设，作出了许多重要规定。对于这一历史性的根本任务的完成，各级国家行政机关负有重大的责任。而行政机关为了卓有成效地履行其职责，迫切需要制定一套切实可行的行政法，而且应该力求完备。
作为具有最高法律效力的国家根本法的宪法，是行政法最根本的法源。宪法修改草案明确规定了制定行政法所必须严格遵守的根本原则，也指出了行政法所涉及的主要内容及其应承担的任务。以下试就草案中涉及行政法方面的问题，谈谈自己的看法。
第一，健全社会主义法制必须加强行政法建设。宪法修改草案受到世界舆论的普遍重视。有的认为它“包含着要使国家机构和制度现代化的意图”；有的说它“将使中国法律基础完善起来”；有的认为为了争取实现现代化，它“把法制放在第一位”；也有的觉得通过它“可以看出宪法的权威，即法治主义被空前地强调”。对草案的这类评论虽欠全面，但都是有根据的。面对大量经常而又十分重要的行政组织和管理工作，我们迫切需要尽快做到有法可依。这也是以宪法为根本的活动准则、维护宪法的尊严和保证宪法的实施的一个方面的具体步骤。
第二，各种组织法的制定是行政法建设的重要任务。在机构改革过程中，我们发现不少机构的组织法或组织条例方面存在问题。有的尚付阙如，有的不够严谨，或弹性太大，或可以有不同的解释，以及漏列应有所规定的事项，等等。草案在这方面颇有示范作用。例如国家机构职权采取基本列举的方式，组成人员因机构和职务性质而有不同的规定，任职程序和任期明确，等等。其中如副职，国务院副总理为“二至四人”。这就有利于防止出现行政机构副职过多的现象。制定好组织法是行政法体系的基本建设，需要审慎周密。
第三，行政法要把国家机关和工作人员应遵循的原则具体化。例如，“一切国家机关必须严格实行工作责任制，不断改进工作，提高工作效率，反对官僚主义。”如何实行、改进、提高和反对，不能徒托空言，而需见诸实际行动和有据以督促检查的规章制度。又如，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”也同样有一个怎样才能做到的问题。其余依此类推。
第四，管理千头万绪的行政事务非有相应的行政法不为功。这里指的是行政机关主管的各种业务。以国务院而论，草案规定，举凡编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理经济工作、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作、民族事务、华侨事务、民政、公安、司法行政和监察工作、对外事务、武装力量的建设，批准行政区域的划分，审定行政机构的编制，依法任免、培训、考核和奖惩行政人员，等等，都是应该行使的职权。其中各项业务各有其本身的特点和规律，制定这些专业性很强的行政法规需要各门学科的学者和各行各业的专家通力合作。
第五，制定行政法应因管辖地区或范围不同而有区别。不言而喻，这是在符合宪法规定的前提下的区别。我们从草案中可以看到这些区别大致有：中央行政和地方行政、地方一般行政和民族自治地方的自治行政、普通行政区行政和特别行政区行政、综合行政和部门行政、领导机关行政和职能机关行政。制定行政法必须针对不同类型的机构和工作性质办事，不能一律照套。例如关于中央和地方国家机构职权的划分，如何遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则，就很值得研究。
第六，行政立法和经济立法的关系有日益密切的趋势。在进行社会主义现代化建设之际，尤其如此。即使是单纯的行政立法和单纯的经济立法之间，也是相辅相成的。比较常见的情况，则是某些经济法规采取了行政法规的形式，某些行政法规又具有经济法规的性质和内容。二者互相交叉，有时很难避免，甚至也有必要。但这丝毫不意味着只用行政手段去管理经济工作，而是由于国家行政机关的重要职权之一是领导和管理经济工作，经济工作中少不了行政管理。关键在于：在制定有关经济工作的行政法规时，必须严肃认真地研究经济规律。
第七，有关的国家机关都要关心行政法的制定和执行。草案规定全国人民代表大会的职权中包括：制定和修改国家机构的基本法律，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度。全国人大常委会的职权中包括：监督国务院的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的行政法规，等等。中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。因此，这一系列工作的进行和处理，都将接触到行政法问题，有关国家机关不能不予以注意和考虑。
第八，草案对我们加强行政法和行政法学研究有所促进。以上七个问题，已经足以说明这一点。此外，草案还提供很多需要我们深入研究之处。例如：人民通过什么途径和形式去管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务？如何不断完善行政管理制度，如人事（干部）制度中的定级、任免、培训、考核、奖惩、退休等制度？其他课题还多，不必一一列举。看来，为了迎接和准备新宪法的实施，草案向我们已提出了加强行政立法和行政法学研究的任务。