要好好研究国家机关问题——读书札记 [复制链接]

第5版()
专栏：

要好好研究国家机关问题
——读书札记
沈宝祥
列宁在他口授的最后一篇文章中提出，“应该十分认真地好好地来研究一下国家机关问题”。（《列宁选集》第4卷第701页）列宁提出这个问题，对我们很有启发。目前，我们正在进行精简机构的工作。要把这件大事办好，从思想认识上说，不能就精简论精简，而是要把国家机关的建设作为一个重要的课题，认真地加以研究。
关于国家机关问题，马克思和恩格斯在他们的一些著作中有过重要的论述。列宁在不少文章中，尤其是在他生命的最后几年，就这个问题进行了深入的研究，提出了精简和改革苏维埃国家机关的一系列重要原则和措施。重温一下革命导师的这些论述，无疑是很有意义的。
一个需要不断研究的新问题
国家机关是随着国家的出现而产生的，它随着国家性质的变化和社会经济文化的发展而不断改变自己的性质和组织形式。
恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》等著作中，在论述国家产生的过程时，叙述了国家机关形成的情况。他指出，同原始社会的氏族相比，国家的一个重要特征是特殊的公共权力的创设。为了掌握和行使这个公共权力，就需要专门的官吏。由这些官吏组成的公共权力机构，就是国家机关。恩格斯还指出，在原始社会，人类用简单分工的办法，建立了某些机关来保护自己的利益。这些机关是当时社会的公仆。当国家出现后，这些机关就由执行人民意志的工具变成了对人民进行统治和压迫的机关，由原来的社会公仆变成了社会主人。
最初的国家机关是比较简单的，随着社会的发展和阶级矛盾的尖锐，国家机关日益复杂和庞大。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》和《法兰西内战》等著作中，以法国为例，对国家机关的发展变化作了深入的分析。他指出，中央集权的国家政权及其遍布各地的机关，起源于君主专制时代，资产阶级执掌政权以后，使它更加完备了。
压迫工人阶级的政治工具不能当成解放他们的政治工具来使用。“工人阶级在获得统治时，不能继续运用旧的国家机器来进行管理”。（《法兰西内战》第11页）就是说，必须摧毁资产阶级的军事官僚机器，并以无产阶级社会主义共和国的国家机器和管理机构来代替。
列宁在《国家与革命》一书中，批判了空想主义者认为无产阶级革命后一下子就可以不要任何管理机关的幻想。他指出，应当建立新的机构来进行指挥和管理。十月革命后，新生的苏维埃政权建立了自己的国家机关。但是，由于旧习惯势力的影响，由于当时忙于国内战争等客观原因，未能及时研究解决国家机关建设的问题，出现了机构臃肿、管理混乱、官僚主义滋长的现象。这些，成了恢复和发展经济、搞好各项工作的严重障碍。
1922年10月，列宁在第九届全俄中央执行委员会第四次常会上的演说中郑重提出，国家机关的问题“是我特别关心的”，“你们大家也应该关心”，“这是个老问题，也永远是个新问题”。（《列宁全集》第33卷第355 页）列宁强调指出，改革和改善国家机关的问题，不可能一劳永逸地解决，它始终是个新问题。为什么呢？因为国家机关作为政治上层建筑，除了要根据阶级斗争和政治形势的发展而作相应的变动外，它还要受到经济条件和文化发展水平的制约和影响。随着经济的发展，国家经济职能的扩大，国家机关就要作相应的改革和调整；另一方面，随着人民文化水平的逐步提高，群众将日益广泛地参加国家管理，为适应这种情况，国家机关也必然要产生相应的变化。列宁说：“今后在发展生产力和文化方面，我们每前进和提高一步，都必定同时改善和改造我们的苏维埃制度”。（《列宁选集》第4卷第577页）毫无疑义，这里包括了改善和改造国家机关的内容。
建国以来，我们的国家机关随着形势和任务的发展变化，作过多次变动。为了适应现代化建设的要求，为了发展社会主义民主制度，应当不断地研究国家机关的问题，及时地作出必要的调整和改革。
建设社会主义国家机关的基本指导原则
革命导师的有些重要论述，我们应当作为国家机关建设的基本指导原则和要求来理解。这方面的论述，归纳起来主要有三条：
一、社会主义国家的国家机关应当是“社会公仆”。
这是最重要的一条原则，它明确了社会主义国家机关同一切剥削阶级的国家机关的本质差别。
从奴隶制国家到封建国家，直至资产阶级国家，国家机关都是凌驾于社会之上的主人。这是以往国家一个主要的特征。
巴黎公社建立了真正民主的政权机关。这些机关由工人或工人的代表组成，他们不享受任何特权，而是专心致志地为组织在公社里的人民服务。这样的机关根本不同于以往的一切国家机关，是“社会的负责的公仆”。恩格斯认为，这是社会主义共和国国家政权的重要特征。
马克思和恩格斯指出，必须防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，关键是要采取有效的措施，可靠地防止国家公职人员“追求升官发财”。除了实行民主选举，规定选举者可以随时撤换被选举者外，从国家机关本身来说，一是要取消一切特权，二是要取消在“工作需要”的名义下开支的实际上是特殊待遇的各种办公费用。列宁提出，“必须使国家服务机关中那些无利可图但是‘光荣的’位置不能成为在银行和股份公司内找到肥缺的桥梁，象在一切最自由的资本主义国家内所经常看到的那样”。（《列宁选集》第3卷第238页）经验证明，反对国家公职人员以权谋私的行径，反对贪污受贿等腐败现象，保持人民勤务员的本色，是社会主义国家机关建设的一个重要的问题，也是一项长期的任务。
二、社会主义国家的国家机关应当是真正的“廉价政府”。
马克思十分赞赏巴黎公社节省开支的措施。他说：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号，因为它取消了两项最大的开支，即常备军和官吏。”（《法兰西内战》第58页）资产阶级在革命时曾尖锐地抨击了封建统治者的奢侈和浪费，提出了建立廉价政府的口号，但事实上，他们的政府机构在开支的浩繁方面比封建官僚机构不但毫不逊色，而且大大超过了。马克思深刻地指出，“法国资产阶级的物质利益是和保持这个庞大而分布很广的国家机器分不开的。它在这里安插自己的多余的人口，并且以薪俸形式来补充它用利润、利息、地租和酬金形式所不能获得的东西。”（《马克思恩格斯选集》第1卷第641—642页）这种政府机构实际上是“补充直接经济剥削的第二重剥削人民的手段”。（《法兰西内战》第137页）在今天，这种情况更加突出了。美国总统里根不久前一次短短几天的休假，就耗费500多万美元。庞大的行政费用连资产阶级中的一些人也感到不堪容忍了。资产阶级的“廉价政府”不过是一种笼络人心的虚假口号而已。列宁指出，“能够实现这一要求的只有无产阶级”。（《列宁选集》第3卷第208页）
从今天的情况看，社会主义国家不能没有常备军，也不能没有相当数量的专职干部，这两方面的开支都是必要的。但是，厉行节约，减少开支，应当成为社会主义国家机关建设的一条指导原则。我们的政府应当是一个真正廉洁的政府。
列宁在研究苏维埃国家机关问题时指出，“我们应当使我们的国家机关尽量节约。我们应当把沙皇俄国及其资本主义官僚机关遗留在我们国家机关中的很多浪费现象的痕迹全部铲除干净。”（《列宁选集》第4卷第711页）在我们的国家机关中，反映旧社会官僚机关浪费现象的痕迹，也是到处可见的，有的还十分严重。这是我们在进行国家机关改革时应当认真考虑解决的又一个重要问题。
三、社会主义国家的国家机关应当是一个科学的高效率的机构。
社会主义国家决不能有资产阶级议会清谈馆那样的国家机关，每一个行政部门都应当是真正的负责机关。这就要求认真研究体制问题和机构的设置问题。
列宁曾经设想，无产阶级在夺取政权以后，应当建立象资本主义国家的邮政那样的“社会性管理机构”，其实质，就是要求建立一个合理的科学的能保证高效率的工作机关。十月革命后，列宁在研究苏维埃国家机关建设问题时指出，社会主义是大机器工业的产物，如果国家机关不能“象大机器工业所应该工作的那样进行工作，那末也就谈不上实现什么社会主义了”。（《列宁全集》第27卷第194页）因此，他强调要“精简机构，改进组织”。列宁针对机构臃肿、效率很低的情况，提出要“把那些半贵族老爷式的玩具性的机构”，“可以长期不要而且应当不要的机关一律撤销”。（《列宁全集》第33卷　第419页）
国家机关如同一部复杂的机器，怎样设置得合理，使之灵活地运转，达到工作的高效率，这是需要认真研究的一个科学问题。
总之，社会公仆、廉价政府、科学高效，这是建设国家机关应当遵循的原则。
国家机关应当建立的几项工作制度
除了精简机构，改进组织，缩减编制，裁减人员外，列宁十分重视机关的工作制度问题。他提出，要周密地考虑一下工作制度问题。列宁提出的机关工作制度主要有下面几项：
一、个人负责制。这是一项主要制度。列宁认为，“在实行集体讨论和决定的同时，应坚定地实行个人负责制”。要极明确地规定每个担任苏维埃职务的人对执行一定的任务和实际工作所担负的责任，不但要明确划分各委员和负责人的工作和责任，而且要明确地规定执行某项委托的人员的责任。通过这种制度，彻底改变每个机关工作人员职责模糊不清的情况，加强其责任心和主动性，清除拖拉现象和推卸责任的现象。
二、文牍处理制度。鉴于一些负责干部陷入了滥发文件、空谈法令、乱写指示的境地，把生动活泼的工作淹没在浩如烟海的公文之中，而一些聪明的怠工分子在那里故意制造“公文的泥坑”，一些大员不自觉地“往绞索里钻”，列宁明确提出，要制定文牍工作的规范，规定最完善的文牍处理方法，使领导干部从忙乱和混杂现象中，从讨论和起草文件的圈子中摆脱出来，同时，也避免乱发匆匆拟就的指示。
三、检查监督制度。列宁强调，“检查执行情况，检查工作的实际效果”，应当成为领导者的工作重点。他提出，人民委员会的两位副主席每周至少要花两小时的时间，“亲自对机构中上层和基层的、五花八门的，而且是最意想不到的各个部分进行考查”。除了检查，还要实行“严格的监督”。列宁提出，小人民委员会的主要任务就是监督各人民委员部，使它们遵守法律，不逃避责任，检查他们的命令和行动是否合法、恰当、迅速。列宁起草的关于苏维埃机关管理工作的文件规定，每个苏维埃机关都要有接待群众来访的制度，要为群众提供一切方便条件，以便更有成效地揭发坏人坏事。
四、奖惩制度。列宁主张，在苏维埃机关中，要坚决实行奖励制，奖励那些办事迅速、工作有成绩的优秀工作人员。另一方面，对那些不负责任者、失职人员和犯罪分子，必须严肃处理。应当免去不认真学习管理工作的共产党员的职务，要追究失职人员的责任，给以行政处分，而不管他是什么级别。对那些犯罪分子，则必须提交法院审判，严厉惩办。
五、考试制度。列宁在研究改组工农检查院时，着重提出了这个问题。他要求挑选具有真正现代水平的人才到机关工作。对吸收的人员除了审查外，还要通过考试，看他们是否懂得国家机关的基本理论，是否知道科学地组织一般劳动的原理，是否有行政管理、公文处理等方面的基本知识。
在国家机关中究竟应当建立哪些工作制度，要从我们国家的具体情况出发；但列宁提出的这些制度，无疑都是重要的，是我们应当研究和借鉴的。