政社分开是农村经济发展和政权建设的要求 [复制链接]

第5版()
专栏：

政社分开是农村经济发展和政权建设的要求
张春生　宋大涵
宪法修改草案按照政社分开的原则，规定设立乡政府；人民公社只作为集体经济组织，不再兼负政权职能。人民公社建立以来，一直实行政社合一的体制。这种体制，在一定的工作范围内曾经起过积极的作用，但从整体来看，表现出来的弊病比较多，尤其是同党的三中全会以来农村发展的新形势愈来愈不相适应。从农村集体经济发展和政权建设的长远需要考虑，实行政社分开，是非常必要的。
从经济发展方面来说，首先，实行政社分开，有利于维护集体经济组织的自主权。宪法修改草案规定，在国家的统一领导或国家计划的指导下，要给予各种经济组织经营活动的自主权，而集体经济组织应比国营企业有更大的自主权。农业合作化以来正反两方面的经验证明，只有在国家统一计划指导下，维护集体经济组织的自主权，才能调动每个经济组织以至每个劳动者的积极性，产生改善经营管理、提高经济效益的内在动力，从而促进生产的发展。
二十多年来，在政社合一体制下，作为基本核算单位的生产队，其自主权经常从两个方面受到侵犯，一是经济上的平调，二是经营管理包括生产和分配上的瞎指挥。公社领导以至县、省一级的领导，往往直接具体地指挥着收、种、管、分。广大农民的生产积极性受到束缚和挫伤。有的同志认为，侵犯生产队自主权的现象，主要是由“左”的政策造成的。这种看法无疑是正确的。然而，政社合一的体制，确实是损害集体经济自主权的一个重要原因。公社作为集体经济组织，应当独立经营，但它同时又是一级政府机构，又必须服从上级政府的指示和干预。在集体经济组织内部，生产队作为基本核算单位，对于公社、大队两级也应有相当大的经营自主权；但由于公社、大队都兼有政府干预的权力，生产队自主权也就很难得到保证。二十多年来，党和国家不止一次地纠正平调和瞎指挥，但在实际工作中，这些问题仍然经常发生。三中全会以后，全党下大力量解决集体经济组织的自主权问题，收到了成效，但各地损害生产队自主权的现象仍时有发生。这些情况表明，在政社合一的情况下，集体经济组织的自主权是难以从体制上、制度上得到保证的。现在，一些农民心里不踏实，担心“政策多变”，正是这种矛盾的一个反映。实行政社分开，使经济组织独立于政权组织，是从体制上保障集体经济组织自主权的重要措施。
其次，实行政社分开，有利于农业向专业化、社会化的方向发展。现在，我国农村正处在由单一种植业向多种经营转变、由自然经济、半自然经济向社会化、专业化、商品化转变的阶段。从长远看，农村经济的组织和活动范围必然要越出基层政权的管辖范围。实际上，近年来，在长江、珠江三角洲以及京、津、沪郊区等农业较为发达的地区，农村社队跨越行政区划的经济活动日益增多，跨越行政区划的联合经济组织也已出现，“政”和“社”活动范围不一致的趋势已经显露出来。这是由生产力发展的内在要求所产生的合乎规律的现象。从长远考虑，维持政社合一的体制，把经济组织及其活动范围限制于行政区划内，会妨碍按照商品流转的方向和范围去组织集体经济。只有打破行政区划的限制，才能按照经济活动的内在联系建立新的经济联合体，在更大的范围内合理组织社会分工，进行专业化生产，更有力地推动农业生产的发展。
第三，实行政社分开，也有利于加强生产的经营管理和培养人材。实践证明，在政社合一体制下，是很难建立起干部的工作责任制的。这一方面由于公社干部大多是“吃国家的饭，办集体的事”，他们的个人利益和集体经济没有直接联系，这必然影响干部责任心的加强和积极性的发挥；另一方面由于党政企机构和工作合在一起，干部往往“一身多任”，名义上事事负责，实际上又很难负责，加上经常围绕中心工作转，难以集中精力钻研经营管理和其他业务工作。正因为如此，人民公社建立了二十多年，还有相当多的公社经营管理制度不健全，培养出来的经营管理干部也很有限。今后，要适应农业生产的新形势，必须造就一大批精通农业技术、善于经营管理的人材。而要做到这一点，就需要把政社分开，创造工作条件，使干部各司其职，各负其责，把职、权、责、利统一起来，以提高工作效率，加速人材培养。
从现实情况看，自从三中全会以来，全国已有70％以上的农村实行了包产到户和大包干。在比较富裕的地方，产生了跨队、跨社、跨地区以至不同所有制之间的联合。从某种意义上说，政社合一的体制已被突破。如果硬性维持政社合一的体制，削足适履，势必妨碍经济的发展。
从政权建设方面看，实行政社分开，是发展社会主义民主、加强基层政权民主化建设的需要。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。基层政权是整个国家政权的基础组织。基层政权必须由人民群众直接民主选举，进行监督，并有权罢免，使它真正掌握在人民手里。群众自己办理自己的公共事务，并参加管理国家和社会事务，社会主义民主才有坚实的基础。政社合一的现行体制，容易造成基层社队的权力过于集中，不利于充分发扬社会主义民主。有少数干部，甚至利用手中的权力，以不派工、扣口粮、扣工分等手段，压制批评，对群众打击报复。发生这些问题，除去干部队伍组织不纯、思想不纯外，体制问题也是重要原因。一个基层社队，政治、经济、文教等权力统统集中在少数几个人手中，又没有实行有效的监督，很难避免少数人滥用职权，侵犯群众的民主权利。实行政社分开，从法律上保障群众有选举、监督和罢免基层政权组成人员的权利，是保障广大群众民主权利的重要措施。同时，对于经济组织来说，也有利于群众依据法律和政策实行经济上的民主管理。
当前，农村经济的发展，对于政权建设和行政管理工作都提出了新的课题。比如，实行生产责任制后，调动了群众的生产积极性，绝大多数地区增产增收，但同时因用水用电等原因引起的民事纠纷也有所增加。也有一些地方，由于社队干部忙于具体经济工作，或由于领导班子软弱无力，致使政权工作受到削弱，社会治安出现了一些新问题，偷盗、赌博、封建迷信等有所抬头，干扰着正常的生产、生活秩序。要解决这些问题，必须加强政权工作。实行政社分开，建立乡政权和村民委员会，专心致力于政权建设和行政管理，对于巩固农村安定团结，发展各项公益、文化事业，加强乡村、集镇建设，将会起到重要作用。
实行政社分开，是八亿农民政治和经济生活中的一件大事，对我国农村的各个方面将产生积极的影响。这一政策性很强、牵涉面很广的重要工作，必须有领导、有准备、有计划、有步骤、有秩序地进行。一般地说，完成这一改革要花几年的时间，应当有一个由点到面逐步铺开的过程，以保障农村形势的稳定，保障生产和各项工作的正常进行，防止发生不必要的混乱和损失。
在政社分开的工作中，坚持慎重稳妥的指导思想，是至关重要的。政社分开，只是把人民公社中作为政府的那一部分权力分出去，作为集体经济组织的人民公社及其三级所有的经济体制，可以继续保留。要认真总结历史的经验教训，防止在所有制和其他经济秩序、社会秩序方面发生动荡，尤其应注意保持基本核算单位的稳定，社队企业和其他公共财产的稳定，以及农村干部队伍的稳定。这是影响全局的重要问题，切不可掉以轻心，鲁莽行事。
经过试点，总结经验，指导一般，是多年来行之有效的工作方法。政社分开，对于相当多的干部和群众来说，是一件比较生疏、缺乏经验的事情。乡政权的规模多大为宜？大乡制还是小乡制？乡政府的机构如何设置？乡政府如何管理和监督经济工作？怎样才能既保证国家计划的执行，又保证社队经济组织的经营自主权？这些都是政社分开时必然会遇到的新问题。应当通过试点，摸索出适合我国具体情况的形式和方法。
我国幅员辽阔，各地农村经济水平和自然状况千差万别。在政社分开、建立乡政权的原则下，应当允许经济组织形式和经济活动的灵活性、多样性，切忌“一刀切”、“一阵风”的作法。
我们相信，通过对于宪法修改草案的讨论，全国人民对于人民公社政社分开问题，将会更好地总结历史经验，统一思想，使宪法的规定更加完善。在政社分开的工作中，只要我们各级领导认真执行党和国家的方针政策，坚持群众路线的工作方法，做好深入细致的思想工作和组织工作，就一定会胜利地完成这一重要改革，使我国农业生产得到更大发展，广大农村更加繁荣兴旺。