论中央和地方国家机构职权划分的原则 [复制链接]

第5版()
专栏：

论中央和地方国家机构职权划分的原则
赵震江
现在交付全国各族人民讨论的《中华人民共和国宪法修改草案》总纲第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这项规定，为我国中央和地方国家机构职权的合理划分，提供了指导原则和法律根据。
一
在世界上，国家结构形式基本上分为单一制和联邦制两种。单一制是由若干行政区域构成的单一主权国家的结构形式。采取这种制度的国家，全国只有一个中央政府和一种宪法。现代国家大多实行单一制。联邦制是由若干成员国（如共和国、邦、州等）联合组成的统一国家。联邦有最高立法机关和行政机关，有统一的宪法和法律。各成员国按照联邦宪法的规定，设立自己的立法机关，并有自己的宪法。不管是实行单一制的国家还是实行联邦制的国家，都有个如何解决中央和地方分权的问题。
我国宪法修改草案序言载明，中华人民共和国是全国各民族共同缔造的统一的多民族国家。这就是说，我国是采用单一制的国家结构形式。我国中央和地方国家机构职权的划分，首先必须保证中央的集中统一领导。这是符合我国各族人民的共同愿望和根本利益的，是符合我国的历史传统和现实情况的。在中央和地方国家机构职权的划分上，坚持中央的统一领导，也是我国国家机构实行民主集中制原则的要求和体现。在社会主义国家，民主的最本质、最主要的内容是广大人民当家作主，享有管理国家事务和社会事务的广泛权利；在民主的基础上产生和组织各级国家机关，制定统一的法律、法令和方针、政策、计划等，用以规范和指导全国人民的行动，动员和组织全国人民为实现自己的意志和利益而斗争。在中央和地方国家机构职权的划分上，必须保证中央统一领导，又是我国社会主义建设事业的需要。毛泽东同志曾经指出过：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律”。特别是在有关内政、外交、国防和关系到国计民生的大政方针等方面，必须由中央国家机构实行集中统一的领导，以保证和维护我国国家活动的整体性和主权的统一性。
为了加强中央国家机构的统一领导，宪法修改草案对现行宪法作了一系列修改补充。（一）加强了全国人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，突出规定全国人民代表大会常务委员会也可以制定法律，使全国人大常委会在全国人大闭会期间能及时有效地决定国家生活中的重大问题。（二）规定国务院实行总理负责制，国务院有权根据宪法、法律和法令，制定和批准行政法规，有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令”，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。（三）规定“国务院设立审计机关，对各级政府和它们所属的财政金融机构，企业事业组织的财政、财务收支活动进行审计监督”。另外，宪法修改草案还规定恢复国家主席制度，增设中央军事委员会，等等。上述规定，使中央国家机构的体制更加完善，使中央同地方国家机构之间的关系更加协调，可以大大提高中央国家机构的工作效率，以确保中央国家机构对地方国家机构的集中统一领导。
二
我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地政治、经济、文化的发展很不平衡，情况千差万别，而国家的宪法、法律、法令，中央政府的方针、政策、计划等，只能从全国的一般情况出发，而不可能在所有的问题上都为各地各单位作出具体的规定。这就需要给地方国家机构以充分的自主性和灵活性，使它们能够因地制宜地决定和处理问题。宪法修改草案规定的关于中央和地方国家机构职权划分的原则，中心思想是在遵循中央统一领导的前提下充分发挥地方的主动性、积极性。党的方针、政策、路线，国家的宪法、法律、法令，中央政府的决议、命令、计划等等，都需要通过地方国家机构的活动来贯彻。地方国家机构，特别是基层政权，最了解群众的意见和要求，肩负着动员和组织人民群众实现国家各项建设任务以及管理本地区各项事业的重担。因此，能否调动它们的主动性、积极性，关系着我们国家四化大业的成败。
要发挥地方国家机构的主动性、积极性，就必须使它们有职有权，职权分明，并且具有行使职权的法律保障。为此，宪法修改草案规定：地方各级人民代表大会可以在本行政区域内，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、法令、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案；地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、公安、民政、计划生育等行政工作；等等。草案还规定，民族自治地方的人代会有权制定自治条例和单行条例，自治机关有管理地方财政的自治权；可以组织本地方维护社会治安的公安部队；“在国家计划的指导下，自主地管理地方性的经济建设事业”；“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣优良的民族文化”。
三
现在，如何把中央的集中统一领导和充分发挥地方的主动性、积极性正确地结合起来，是我国政权建设和国家体制改革的一个重要课题。在这方面，宪法修改草案比过去几部宪法有较大的发展。它通过对各级国家机构职权的划分，使中央和地方之间的内在联系更加紧密。
一方面，草案规定地方国家机构在发挥它们的主动性、积极性行使自己的职权和进行各项活动的时候，必须实行下级服从上级、地方服从中央的原则。例如草案规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令、行政法规的遵守和执行”，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，等等。另一方面，草案又要求中央对地方不能限制太死，不能剥夺地方的自主权和民族自治机关的自治权，并规定中央负有帮助地方和照顾地方利益的责任。例如草案规定：“国家保障各民族自治地方的自治机关根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策的自治权，并且从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”
早在1956年，毛泽东同志就曾指出：“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”毛泽东同志的这个意见是完全正确的，这次宪法修改草案在规定中央和地方国家机构职权的划分上，就贯穿了这个思想。这次宪法修改草案对中央和地方职责权限的划分，采用“列举法”，即中央有什么权，地方有什么权，都在不同的章节一一条列出来。这样职责分明，便于各司其职。当然，随着客观形势的变化，中央和地方之间的职权划分，也需要做相应的调整。但这种调整，必须通过一定的立法程序，并需符合宪法的原则和精神。