人民代表大会制度的新发展 [复制链接]

第5版()
专栏：

人民代表大会制度的新发展
张友渔
新宪法总结我国政权建设的经验，适应新时期总任务的需要，在加强人民代表大会制度方面作出许多重要的新规定。这些规定标志着我国人民代表大会制度的新发展。
扩大了全国人大常委会的职权，加强了最高国家权力机关的作用。
同1978年宪法相比，新宪法扩大全国人大常委会的职权，加强最高国家权力机关的作用，主要表现在五个方面。
第一、赋予全国人大常委会以立法权。过去全国人大常委会只能制定法令，不能制定法律。现在新宪法规定它和全国人大共同行使国家立法权，也有权制定法律。这是从我国的实际出发的。今后，国家的立法任务很繁重，全国人大事实上不可能及时制定出许多法律。把一部分立法权交给全国人大常委会行使，能及时完成各项紧迫的立法任务。按照新宪法的规定，全国人大和人大常委会在立法方面的职权划分是：全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间可以对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
第二、赋予全国人大常委会以审查和批准国家计划、国家预算的部分调整方案权。新宪法在人大常委会的职权中明确规定：在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。这也是一项新规定。在社会主义现代化建设的过程中，经常会出现我们原来预想不到的情况。为了适应新的情况，就需要对原来的计划、预算进行部分的调整。新宪法赋予全国人大常委会以审查、批准这种调整的权力，有利于社会主义现代化建设的顺利进行。
第三、扩大了全国人大常委会的人事任免权。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选，不象过去那样，只限于决定个别人的任免。国务院所设的各部、委和部长、主任人选，在全国人民代表大会两次会议中间，常常有较多的变动，只限于决定个别人的任免，就会给全国人大常委会和国务院的工作带来不便。
第四、赋予全国人大常委会以监督宪法实施的职权。过去监督宪法实施的职权专属全国人大。新宪法规定全国人大常委会也行使这个职权。这是因为监督宪法的实施是一项经常工作，在宪法实施过程中发生的问题需要及时处理，单靠人大不可能完成这个任务。
第五、新宪法还恢复了1954年宪法关于人大常委会决定国家总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严的职权。全国人大的会期是固定的，而需要进行动员和戒严的情况的发生是不易预料的。恢复人大常委会这一职权，可以避免被动。
为了充分发挥全国人大常委会的作用，新宪法还加强了它的组织机构。新宪法规定，全国人大常委会的组成人员不能担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，实际上多数是专职的；全国人大设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨和其他需要设立的专门委员会，在全国人大和人大常委会的领导下研究、审议和拟定有关议案；由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理人大常委会的重要日常工作。这些规定可以加强人大常委会的领导，加强人大常委会的工作机构，提高人大常委会的工作效率。
扩大全国人大常委会的职权，会不会削弱全国人大作为最高国家权力机关的地位和作用，会不会使全国人大常委会凌驾于全国人大之上？不会。首先，我们不能把全国人大常委会同全国人大割裂开来，把它们看成是两个各自独立的机构。全国人大常委会是全国人大的常设机关，它所做的工作是全国人大整个工作的一部分，扩大它的职权，有助于加强全国人大的作用。其次，新宪法明文规定，全国人大选举并有权罢免全国人大常委会的组成人员，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作。这就从组织上保证全国人大常委会不可能凌驾于全国人大之上。再次，新宪法还规定：全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改时，不能同该法律的基本原则相抵触。这就在行使职权方面保证全国人大常委会必须服从全国人大，而不能超越全国人大。
县以上地方各级人大设立常委会，扩大了地方国家权力机关的职权。
一、在县以上地方各级人大设立常委会。建国初期，由于当时地方政权的任务比较少，召开人民代表大会会议就可以解决本地的重大问题，不需要有常设机构。因此，1954年宪法没有关于地方人大常设机构的规定。只是在地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法中，把属于地方人大常设机构的一些职权，如主持本级人民代表大会代表的选举，召集本级人民代表大会会议，等等，交由地方人民委员会行使。这是适合当时情况的。1975年宪法规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。1978年宪法虽然没有这样规定，但明确规定地方各级人民代表大会会议由本级革命委员会召集。这些规定显然已不能适应新的情况。随着我国社会主义建设事业的发展，地方各级特别是县以上各级国家政权机关所担负的任务越来越繁重。县以上地方各级人民政府，既要执行同级人大通过的各项决议和上级国家行政机关的决定和命令，又要组织管理本地区的政治、经济、文化等方面的行政工作，不可能再兼顾人大常委会的经常性工作。在这样的情况下，人大也需要加强对政府的监督。如果人大不设常委会，仍由人民政府行使它的职权，势必形成人民政府自己监督自己的局面。这对健全地方政权，提高国家机关的工作效率，都是不利的。1979年全国人大五届二次会议针对这种状况，通过关于修正1978年宪法若干规定的决议，规定在县和县以上地方各级人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。这是我国人民代表大会制度的一项重要改革。新宪法肯定了这一改革，明确规定了地方人大常委会的组织和职权。这对于因地制宜、因时制宜地解决当地的重大问题，加强人大对地方国家机关的监督，发展人大作为地方国家权力机关的作用，都是非常必要的。
二、把直接选举的范围扩大到县一级。新宪法规定：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选举。”把直接选举的范围扩大到县一级，这是新时期政权建设的需要。新中国成立初期，由于种种条件的限制，不可能在较大的范围实行直接选举。因此，1953年选举法规定只在基层实行直接选举。建国三十多年来，我国的政治、经济、文化状况发生了巨大变化，人民群众的政治觉悟、组织程度和文化水平有了很大提高，通讯、交通也有了很大改善，这些使群众对本县的国家机关及其工作人员的情况已有可能有较多的了解。加上经过多次选举，我们也积累了经验，群众也受到了一定的民主选举训练。所有这些都为县级实行直接选举提供了客观条件。同时，社会主义现代化建设也要求进一步发展社会主义民主，扩大直接选举的范围。新宪法肯定五届人大二次会议这一重要改革，反映了广大人民的要求。
三、扩大了地方国家权力机关的职权。新宪法根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方国家机关适当划分职权，在中央的统一领导下加强地方国家权力机关的职权。首先，新宪法规定，省、直辖市人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。其次，民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区制定的条例报全国人大常委会批准，自治州、自治县制定的条例报省或自治区人大常委会批准，并报全国人大常委会备案。最后，新宪法还明确规定了县级以上地方各级人大常委会的职权。新宪法的这些规定，可以使各地因时制宜，因地制宜，充分发挥它们的主动性和积极性，加速社会主义现代化建设事业。