论宪法实施的保证 [复制链接]

第5版()
专栏：

论宪法实施的保证
龚育之
新宪法的实施有没有保证？如何保证？这是广大群众普遍关心的问题。本文指出：从十一届三中全会以来，党中央拨乱反正，坚决摒弃“以阶级斗争为纲”的口号和“一个阶级推翻一个阶级”的“继续革命”的理论，坚定不移地把全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，明确了发展社会主义民主、健全社会主义法制以保证社会主义物质文明和精神文明建设的方针，这些为新宪法的实施提供了指导思想上的保证。本文又指出：中国共产党是不是尊重和遵守宪法，是宪法能否实施的关键。十二大的报告和新党章规定全党必须严格遵守宪法和法律，这就是我们党的态度，党的纪律，是我们的党法。文章还对于目前在党和法的关系问题上存在的许多糊涂观念，一一作了分析，予以澄清。
在讨论宪法修改草案和学习新宪法的过程中，广大群众普遍关心的一个问题，就是新宪法的实施有没有保证？如何来保证？
这的确是一个至关紧要的问题。中国人民从建国以来三十多年的历史经验中，特别是从“文化大革命”十年内乱的沉痛教训中，深切地感到了这个问题的极端重要性。
　　　　　　　一
“文化大革命”的指导思想，是所谓在无产阶级专政下还要继续进行“一个阶级推翻一个阶级”的
“政治大革命”。这个指导思想是完全错误的。中国人民在中国共产党领导下早已推翻了反动阶级的统治，建立了自己的政权，并且用宪法记载了人民革命的胜利成果，规划了继续前进的方向和道路。“法律就是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现”。中国人民既已将自己的意志提升为宪法和法律，就要维护宪法和法律的尊严，保证宪法和法律的实施，凭借宪法和法律的权威，去巩固自己的政权，保持政治的稳定，促进经济和文化的发展。而“文化大革命”的理论和实践，却完全违反这样的历史要求。所谓“一个阶级推翻一个阶级”的“革命”，造成政治的动乱，动摇人民的统治，损害宪法的根基。宪法因为妨碍这种
“革命”而被弃置一旁。“文化大革命”的错误，更被反革命集团利用，给人民带来了严重灾难。
错误和灾难教育了我们。现在，中国人民和中国共产党都已经深知：宪法的尊严和权威，关系到政治的稳定和国家的命运；“文化大革命”的指导思想同社会主义法制不相容；法制的健全，政治的稳定，指导思想的正确，三者相互影响，相互保证。从粉碎“四人帮”特别是十一届三中全会以来，党中央领导全党和全国人民，系统地进行指导思想上的拨乱反正，全面地清理“文化大革命”的错误，坚决地摒弃已不适用于社会主义社会的“以阶级斗争为纲”的口号和“一个阶级推翻一个阶级”的“继续革命”的理论，坚定不移地把全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并且明确了发展社会主义民主、健全社会主义法制以保证社会主义物质文明和精神文明建设的方针。这些，现在都已经记载和体现在新宪法中。
拨乱反正，确立了正确的指导思想。这一伟大胜利成果，是新宪法得以制定的基础，同时也为新宪法必定能够贯彻实施提供了指导思想上的保证。
　　　　　　　　二
在新宪法中为保证宪法实施作出了一系列明确的规定。主要是：
一、宪法《序言》中指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”
二、宪法《总纲》中专有一条，即第五条，规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。
一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。
一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。
任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
三、《公民的基本权利和义务》一章中规定：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须遵守宪法和法律，履行宪法和法律规定的义务（第三十三条、第五十三条）；公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利（第四十一条）。
四、《国家机构》一章中规定：全国人民代表大会和它的常委会都有“监督宪法的实施”的职权（第六十二条第二项、第六十七条第一项）；全国人大常委会有权监督国务院等国家机构的工作，有权撤销国务院和省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法和法律相抵触的法规、决议、决定和命令（第六十七条第六、七、八项）；地方各级人大在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行（第九十九条）。
和以往的宪法相比，上述的一、二两点完全是新增的，第三点中也有新增的内容，第四点中全国人大常委会监督宪法实施的职权也是新增的。这些新增的内容很重要。如果说，一、二两点强烈而鲜明地表达了维护宪法尊严的原则精神，那么，关于全国人大常委会职权的具体规定就使最高国家权力机关监督宪法实施这项职权的行使得以落实。因为全国人大一年只开一次会，而全国人大常委会则是常设机关，经常进行工作。全国人大还设有法律委员会和其他一些常设的专门委员会，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会，这些委员会在全国人大和它的常委会领导下工作，行使全国人大和它的常委会的部分职权。《全国人民代表大会组织法》规定，各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法和法律相抵触的法规、决议、决定和命令；提出属于全国人大或它的常委会职权范围内的同本委员会有关的议案（其中当然包括有关监督宪法实施的议案）。这些具体规定，也是这次根据新宪法修改全国人大组织法时新增的。
这就是说，全国人大常委会以监督宪法实施为自己的一项重要职责，全国人大的法律委员会和其他各委员会以协助全国人大常委会履行这项职责为自己的一项重要职责。全国人大当然也要行使自己监督宪法实施的职权。全国人大常委会制定和修改的法律，对宪法所作的解释，有关监督宪法实施的决定，如果有不适当的地方，全国人大有权予以改变或者撤销。
世界各国关于监督宪法实施有各种制度。各国情况和历史不同，宪法监督制度不可能也不必要相同。有些国家设有宪法委员会、宪法法庭一类监督宪法实施的专门机构。我国采取的是由制定、修改和解释宪法的机构监督宪法实施的制度。全国人大和它的常委会是最高国家权力机关和它的常设机关，由它们来监督宪法实施，具有最高的权威。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都对它们负责，受它们监督。新宪法规定的这套宪法监督制度，完全可以起到有些国家的宪法委员会、宪法法庭的作用，而且比这类机构监督的范围还要广些，职权还要大些。这套制度，合乎我国实际情况和我国法制原则，在新宪法中又规定得比过去切实和完善。认真按照这些规定去做，必定能够使新宪法的实施得到有效的监督。　　　　
　　　　三
保证宪法实施，不能仅仅依靠宪法本身的规定，还必须依靠一整套社会主义法律的完备体系。
宪法是根本法，它规定国家的根本制度和根本任务，规定我国一切组织和公民的活动的根本准则。宪法的规定一般只具有原则的、概括的性质。为了把这些根本的、原则的规定体现为详尽的、具体的规定，需要制定各种法律，以至于各种法规、条例、章程、细则等等。宪法条文中到处有“依照法律规定”、“由法律规定”、“在法律规定的范围内”、保障某种“合法的”权益、禁止某种“非法的”行为这样的提法，足见宪法必须有以它为依据又同它相配合的各种法律才有可能遵守。几乎可以说，宪法中每一重要内容，都需要制定相应的法律。没有这些法律，宪法的实施也无从落实。
过去我国法制不健全，表现之一就是立法工作长期停顿，许多应有的法律迟迟没有规定。近几年来，我们加快了制定法律的步伐。新宪法规定，全国人大常委会同全国人大一起行使立法权，除基本法律由全国人大制定外，其他法律由全国人大常委会制定和修改，全国人大常委会还有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改（但不得同该法律的基本原则相抵触）。这项新规定，目的就是为了加强立法工作，使繁重的立法工作得以及时和有效地进行，以便逐步建设起以宪法为核心的、适合我国情况、根据我国经验又借鉴国际经验的一整套社会主义法律的完备体系。
“无法可依”和“以言代法”的状况必须根本改变，各项工作都必须有法可依。这是新宪法实施的法制建设方面的保证。
四
保证宪法实施，不能仅仅依靠监督宪法实施的最高机构，还必须依靠从中央到地方的全部国家机构。
宪法的规定由于各种法律的制定而具体化，宪法实施的保证和监督相应地也由于各种法律实施的保证和监督而得到落实。以宪法为核心的一整套法律，要运用全部国家机构的力量来保证和监督它们的实施。各级国家权力机关和它们的常设机关，各级政府和它们的公安部门、监察部门和其他行政部门，各级司法机关，各级检察机关，要在各自职权和责任的范围内，保证“有法必依”，“执法必严”。
“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”谁来追究？公民有检举违宪违法行为的权利。向谁检举？谁来受理？这就要看违宪违法行为的性质和情况来确定。不能设想，一切违反宪法中的规定的行为，无分巨细，都由一个监督宪法实施的最高机构来追究和处理。不同的国家机构，依照法律的规定负责处理不同的违宪违法行为。有些轻微的违宪违法行为，还可以由不同的社会组织来处理。这里要特别强调健全各级人民法院和人民检察院的必要性，它们是宪法规定的国家的审判机关和国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，是保证宪法实施的重要国家机构。
至于国家领导机关和国家领导人员，如果有重大的、根本的违宪行为，则由全国人大和它的常委会来追究，由全国人大常委会交付专门委员会或调查委员会审议和调查，提出报告，由全国人大常委会或全国人大作出决议，加以处理。
总之，全部国家机构分工合作，各司其职，宪法的实施就能得到全面的组织保证。
五
最后，中国共产党领导中国人民为维护和实施宪法进行坚持不懈的斗争，这是宪法实施的最根本的保证。
我们的国家是人民作主的国家，我们的新宪法是人民斗争的成果，是人民意志的体现。中国共产党是中国工人阶级的先进部队，是中国人民斗争的领导者，是中国人民利益的捍卫者，是中国人民意志的执行者。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。党为了人民的利益坚持真理，为了人民的利益纠正错误。在结束“文化大革命”的动乱，清算“文化大革命”的错误的基础上，党领导人民制定了体现人民意志和党的正确主张的新宪法，决心领导人民维护和实施新宪法，决不容许任何损害宪法根基的情况再发生。
许多同志和朋友指出，中国共产党是不是尊重和遵守宪法，是宪法能否实施的关键。这个看法是正确的。由于我们党在国家政治和社会生活中起领导作用，是执掌政权的党，情况必定是如此。我们党也是这样看待这个问题的。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，从总结历史经验教训中得出结论：必须“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”；“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”党的十二大又把这一原则载入新党章的总纲中。十二大报告对这一点特别作了阐明，它指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”这就是我们党的认识，我们党的态度，已经通过的党的章程向全党和全国人民庄严宣告，成为我们党的纪律，成为我们的党法。
在党和法的关系问题上，存在过许多糊涂观点，需要予以澄清。“党大还是法大？”新宪法、新党章斩钉截铁地回答了这个问题：党必须守法，党没有凌驾于宪法和法律之上的特权。
“不得以法抗党。”不对。守法是护党，而不是抗党。如果哪个党组织作出违反宪法和法律的决定而又以党纪的名义要求党员执行，这种决定本身才真是抗党——违抗党的章程和纪律，违抗党中央的指示和决议。至于有人曲解法律，违抗党的合乎宪法和法律的决定，那是另外的问题。那叫曲法抗党，不是以法抗党。
“党的意志就是法律。党的决定可以改变法律。”不对。在党已经掌握政权并且进入建设和法制时期以后，不能这样简单地提出和解决问题。党的意志，要取得人民的赞同，通过国家权力机关的立法程序，才能成为法律。如果现实生活的发展要求修改法律，党的这种主张也要取得人民的赞同，通过法定的程序，才能修改法律。
“不要用法律来束缚党的手脚。”不对。党领导人民制定的法律，正是党手中有巨大威力的武器，凭借这个武器可以有效地实现党的主张和人民的意志。它所束缚的，不是党的手脚，而是各种破坏分子和违法分子的手脚。如果这些分子试图冲破这种束缚，人民便通过法制的威力给他们以惩处，这样才能保护社会主义制度，保护人民的利益和权利。
在领导人民制定了新宪法以后，认真地、广泛地、持久地进行关于宪法和法律的宣传和教育，是我们党的一项重要任务。这种宣传和教育，首先要在党和国家的干部，尤其是党和国家的各级领导干部中进行。党和国家的各级领导干部提高对宪法的认识，增强法制观念，带头严格遵守宪法和法律，就能带动全党和全国人民严格遵守宪法和法律。这种宣传和教育，要在全体人民中间普及。党的十二大要求“加强宪法和公民权利、公民义务、公民道德的教育”，要求“从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程”。工会、青年团、妇联和其他人民团体，各民主党派，都要在自己组织和联系的群众中进行宪法和法制的宣传和教育。一切宣传和教育机关都要在这方面发挥自己的积极作用。要通过有力的宣传和教育，努力使每个公民都知法守法。
在党的领导下，十亿人民自觉地维护宪法的尊严，维护宪法赋予自己的权利，人人养成遵守宪法和法律的习惯，人人同违反和破坏宪法的行为作斗争。这样的觉悟、意志和决心，是保证宪法实施的最伟大的力量。