进一步改革和完善财政体制 [复制链接]

第5版()
专栏：

进一步改革和完善财政体制
天云　金仁雄　袁振宇
“分灶吃饭”的财政体制只是财政分级管理的一种形式，虽然近期仍有必要继续实行，但从长远看，并不是财政分级管理最理想的办法。国家财政收入从目前税收和上交利润两种形式并重过渡到主要用税收形式，并最后用税种划分各级的财政收入，应该成为我国财政体制改革的方向。
财政体制是国家整个经济管理体制的一个重要组成部分。财政体制的核心问题，就是如何划定中央与地方各级之间财政的收支范围与管理权限，如何正确处理国家与企业事业单位之间的财务关系，从而调动各方面当家理财的积极性，促进和保证社会主义生产建设及各项事业的发展。
建国以来财政体制变革概况
新中国成立以来，我们根据“统一领导、分级管理”的原则，主要在中央和地方之间对财政体制进行过多次改革，实行过多种形式的财政体制。归纳起来，大体上可分为三种类型：一种是高度集中的财政体制，财权、财力基本上集中在中央，对地方基本上实行“统收统支”的办法。在建国初期、三年调整时期和“文化大革命”的一段时期里，实行过这种类型的体制；另一种是以中央集权为主、适当下放财权的体制，把相当多的财权和财力集中在中央，对地方实行“收支挂钩，总额分成”等办法，使地方有一定的机动性。在过去的大多数年份都是实行这类体制；再一种是中央对地方实行各种形式的财政包干体制，在中央统一计划下，调整条块关系，更多地下放财权，增加地方财力。1958年、1971——1973年以及1980年以来实行了这种体制。此外，近几年来还注意到增加企业的财力。从改革的总的趋势看，中央集中的财力在逐步缩小，地方和企业支配的财力在逐步扩大。回过头来看，财政体制的变革，既有成功的经验，也有值得汲取的教训。我们要在总结经验的基础上，进一步改革和完善我国的财政体制，以适应四化建设的需要。
现行“分灶吃饭”的财政
体制的优点和问题
从1980年起，对财政体制的改革进行了大胆的尝试，除了少数省、市之外，对大部分地方实行了“划分收支，分级包干”的财政体制，即人们形象地称之为“分灶吃饭”的体制。这种新体制已实行了两年多，虽然各方面的看法尚不完全一致，但是同旧的“吃大锅饭”的财政体制相比，新体制确实对社会经济的发展起了一定的促进作用。
首先，新财政体制比较好地体现了责权利相结合的原则，提高了地方财政的权利和责任心，调动了地方各级领导当家理财的积极性。过去地方收多收少反正都上交中央，花多花少都伸手向中央要，因而很少过问和关心财政，他们所瞩目的往往只限于属于自己支配的机动财力那一部分。“分灶吃饭”后，克服了地方各级的依赖思想，使他们主动关心财政收支。同时，实行“分灶吃饭”之后，地方有了相对稳定的财力，可以对地方经济文化等事业的发展进行统筹规划。
其次，促进了国民经济的调整。实行“分灶”财政体制后，为了开辟财源，增加收入，提高经济效益，许多省、市、自治区下决心关掉了一批耗能高、亏损大、产品不适销对路的“老大难”企业，按照国家计划要求和市场需要组织生产。几年来，我国的轻重工业结构发生了很大的变化，这与财政体制的改革是有密切联系的。
再次，地方积极承担了财政任务，有利于渡过财政困难。自1979年起，国家采取了一系列重大的经济措施，偿还多年积累下来的“欠帐”，使国家财政面临着很大的困难。实行“分灶吃饭”后，初步改变了过去那种“千家花钱，一家平衡”的状况。各地方积极开辟财源，抓紧组织财政收入的工作，努力堵塞各种“漏洞”，而且在近两年财政收入下降的情况下，地方又主动压缩支出，力争达到平衡。如果不是实行新的财政体制，国家的财政困难就会更大，就不可能出现今天这样财政收支基本平衡的局面。
另一方面，在实行“分灶吃饭”的体制后，也出现了一些问题。一是从财政收入来看是分了，统收的情况打破了，但从财政支出看，中央仍然承担得过多，从而使中央财政收支难以平衡。在这种情况下，中央想集中财力办几件急需办的事情，就遇到很大困难，不得不用发行国库券和向地方借款的办法来解决。这作为权宜措施是可以的，但决非长久之计。二是由于现行财政体制是按企业隶属关系划分各级收入的范围，加之产品比价不合理，这就使得一些地方只从局部利益出发，盲目生产一些价高利大的产品，从而在一定程度上助长了重复建设，造成人力物力财力的浪费，给国民经济调整带来新的困难。三是在经济调整的过程中，国家不可避免地要经常采取一些调整措施，而按照“分灶吃饭”的体制，财政上基数、比例在一定时期是固定不动的，这就适应不了经济情况发展变化的要求。
财政体制的改革还在探索之中，并且是在整个经济体制改革缺乏总体规划的情况下进行的，因而带来一些新的矛盾和问题是难免的。只要我们善于总结经验，进一步完善改革的办法，上述问题是不难解决的。我们决不能因为新财政体制在执行过程中出现一些问题就怨天尤人，裹足不前，想重新回到统收统支的老路上去，而应当在稳定中探索前进，存利除弊，进一步完善和改革现行财政体制。
逐步实现利改税，用税种划分各级财政收入
我们认为，进一步完善现行财政体制，应当本着这样的原则：要有利于加强国家对宏观经济的计划控制；有利于整个国民经济的调整和经济管理体制的改革；有利于健全经济责任制，调动地方和企业的积极性，进一步把经济搞活；有利于保证国家的重点建设，实现财政经济状况的根本好转。
近几年来，财力比较分散。一方面，国家财政收入占国民收入的比重逐年下降，1981年已下降到25．9％。另一方面，预算外资金的数量在逐年增大，1981年总数已达到620亿元，相当于国家预算收入的一半以上。几年来扩大企业的自主权，把一部分利润留归企业支配，对于调动企业的积极性、搞活经济起了很大的作用，但国家缺乏有效的控制，不能将分散在各个企业的财力适当集中起来，有计划地用到国家的重点建设和老企业的技术改造上来。这种财力的分散状况与国民经济进一步发展的要求是不相适应的。要克服财力过于分散的状况，就必然涉及到经济利益的调整，也要求对现行财政体制作相应的改进。
“分灶吃饭”的财政体制只是财政分级管理的一种形式，虽然近期仍有必要继续实行，但从长远看，并不是财政分级管理最理想的办法。我们在实行现行财政体制时，既应对存在的问题注意不断解决，也应努力探索和寻求适应经济体制改革方向的更好的形式，逐步取代目前的体制。
我们认为，国家的财政收入从目前税收和上交利润两种形式并重过渡到主要用税收形式，并最后用税种划分各级的财政收入，应该成为我国财政体制改革的方向。在资本主义国家，财政收入一无例外地采取税收形式。匈牙利、南斯拉夫等几个国家也只运用税收一种形式来组织财政收入。在匈牙利，税收的经济杠杆作用是发挥得比较好的。工商企业的税收多达32种，农业企业的税收有14种，小手工业、商贩和居民税有16种，国家还根据经济发展的需要不断调整税种和税率。这些是值得我们借鉴的。有的同志担心对国营企业由上交利润改为征税，是否会改变企业的全民所有制性质。这种担心是不必要的，因为它仅仅是国家积累资金的形式的改变，并不会改变生产资料所有制的性质，正如农村实行联产承包责任制并不会改变集体所有制经济的性质一样。事实上，自1979年以来，国家在有关省市的部分企业和少数几个行业中进行了利改税的试点，虽然办法还不够完善，但效果是好的，初步显现出了它的优越性。
第一，有利于建立和完善国营企业的经济责任制，把企业的责权利密切结合起来。逐步向利改税过渡后，企业对国家依法交纳税收，税后的利润留给企业，企业有权自行安排使用。这就能真正体现企业的自主权，调动企业提高经营管理水平的积极性，有利于提高经济效益，进一步搞活经济。
第二，有利于减少地方、部门由于自身经济利益强加给企业的不必要的行政干预，逐步解决各级对企业因利益划分而形成的所有制观念。利改税后，各级各类企业不论其原来的隶属关系如何，都要向中央和所在地方交纳同样的税收，尽同样的义务。这样，企业就可以从条条或块块的束缚下逐渐摆脱出来，有利于解决我国经济体制中长期不能解决的因条块分割而造成的经济利益的矛盾。
第三，有助于完善中央和地方的分级财政体制。在企业全面实行利改税的基础上，就可以由过去按企业隶属关系划分各级财政收入的办法，改变成按税种划分各级财政收入的办法，即按税种划分为中央税、地方税和中央与地方的共享税，使中央和地方各级财政都有比较稳定的收入来源，并且随着经济的发展，它们的财源都会稳步增加。这就可以避免各级财政之间因利益分配问题而互争企业隶属和管理权限所带来的各种弊病。
由于价格体系很不合理，目前行业之间、企业之间盈利水平差别很大，苦乐不均的现象比较突出。因此，现在一下子彻底实行利改税，完全取消上交利润这种形式，条件还不成熟。但是我们应当积极创造条件，加速向利改税过渡的步伐。在具体步骤上可以分为两步走。第一步，加大税收的比重，缩小利润的比重。这样通过征税的形式把企业实现利润的相当一部分集中上来；征税后的利润，还要在国家与企业之间再进行利润分成，分成的比例则可按目前企业的留利水平重新计算，适当调整。我们可以尽早迈出这第一步，因为这既不影响国家的财政收入，也不影响企业积极性的发挥，又可以找出比较简便的路子。第二步，在价格体系经过调整而趋向比较合理的情况下，实行彻底的利改税，逐步取消利润上交的形式，并采取以税种划分收入的新的分级财政管理的体制。