正确认识市管县的改革 [复制链接]

第5版()
专栏：

正确认识市管县的改革
吴佩纶　倪　迪
本文提要：市管县的改革是经济体制改革的一项重要内容，不能单纯着眼于行政机构的合并和行政区划的调整，要多作经济管理体制问题的研究。城市领导农村，是经济发展的必然趋势，这一改革应符合经济发展的客观需要和可能；改革中要兼顾城市和农村；改革是为了组织以城市为中心的开放式的经济区和经济网络，应防止自成体系，形成新的块块分割。目前，这一改革要先试点，在全国铺开的面不宜太宽，也不宜搞得太快。
今年以来，全国有些省结合行政机构的改革，试行了撤销部分地区，由市领导县的新体制。这是根据赵紫阳总理在五届人大五次会议上的报告中提出的发挥中心城市作用的任务，并参照辽宁省多年来的经验所采取的一项重大改革措施。实践证明，市领导县的体制，有
利于条块结合、城乡结合，有利于发挥中心城市的经济、科技、文化优势，充分利用农村的资源，以城市支援农村，促进整个城乡经济的发展，市管县改革的方向是对头的。但对全国广大地区说来，这还是一项新的工作，还缺乏经验，在思想认识上和实际工作中还有一些问题需要探讨。
一、城市领导农村，是经济发展的必然趋势，这一改革应当符合经济发展的客观需要和可能。
市管县的改革，是要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的不同规模和各种类型的经济区和经济网络。为此，管辖县的中心城市要有一定的经济、科技实力，与所管的县要有一定的经济联系。中心城市的这些条件，又是随着经济的发展逐渐形成的。所以，市管县的改革要在对经济发展的实际情况进行具体分析之后，合理组织进行。若不顾某些城市的经济发展的实际水平，仅从行政机构改革和便于安排干部出发，简单地搞地、市合并，就达不到上述目的。例如，这次改革中，有的县还不具备中心城市的条件，就直接升格为省辖市，并实行地、市合并带若干县。这显然是“小马拉大车”，实际上是带不动的。有的城市虽有一定的经济实力，但若与地区合并，带十来个县，也是力所不及的。
从我国各地经济发展的实际情况和一些省的做法来看，市管县的改革可按不同情况分别对待：有的地区有比较发达的中心城市，这个城市与周围县的经济联系范围，大致与地区管辖县的范围相同，那么这样的地区可以实行地、市合并进行市管县的改革；有的地区的中心城市，力量还不足以带动全区各县，可以只管辖部分县；有的地区可将所辖的部分县划归邻近地区的中心城市，实行跨地区的市管县改革；有的地区，还未形成比较发达的中心城市，就不应人为地搞市管县的改革。目前，全国不少地方的地区设置还需要过渡一个时期，或稍作调整，在此基础上适当精简地区的党政机构。如果不根据经济发展的客观规律，简单地把地区的牌子换成市的牌子，不但不能真正发挥城市带动农村的作用，反而会把原来已经形成的一部分城乡联系、经济网络破坏了，必将失去中央关于市管县改革的原意。
二、实行市管县的改革，要兼顾城市和农村，把城乡结合成一个共同繁荣的有机的整体，既不能削弱对城市工作的领导，也不能削弱对农村工作的领导。
在市管县的改革中，有些在城市工作的同志把这一改革仅仅看作是为了让农村多为城市生产、生活服务，他们过问县里的工作，只是为了解决城市办工厂的征地、原料等问题，或者只是为了城市人民的副食、蔬菜供应问题，在领导方法上不注意农村工作的特点，也有的同志把农村看作是城市的包袱。相反，有些县里的同志则担心受城市领导以后，城市要的多、给的少，增加农村负担，担心农村工作排不上市委议事日程。因此，如何做到兼顾城市和农村、工业和农业，并使两者密切结合起来，是一个十分重要的问题。
常州市是从今年3月份起实行领导3个县的新体制的。常州的同志认为，市管县后，要从城乡社会、经济综合发展这个战略高度来考虑问题，正确处理城乡之间生产、分配、交换、消费各个环节的关系。为此，他们正在积极组织城乡经济的5个网络：工业经济网络、科学技术网络、商品流通网络、交通邮电网络、财政金融网络。通过建立5个网络，把本地区与以上海为中心的长江三角洲经济区的发展，连接协调起来。为了加强对农村工作的领导，他们增设了农村工作委员会，并要求对农村工作的领导方法实行从“催种催收”转变为以服务为主；从行政命令的方法转变为运用政策、科学技术、经济手段、典型示范的方法。几个月来，市里各部门主动深入到县、社进行调查研究，从支援物资、技术培训、解决技术难题、提供技术装备、安排落实生产任务、帮助销售产品等各方面，做了大量工作，得到了农村干部群众的好评。丹东市在多年实行市领导县的体制中，从发展城乡经济的整体出发，创造了四帮一让（对农村帮资金、设备、技术、原料，让产品）、组织城乡“一条龙”生产、发展城乡联合企业、产品实行统一产供销等各种城乡经济结合的新形式，使城市、农村各自发展优势，取长补短，建立了以农村资源为基础的、具有特色的、以丝绸、造纸、化纤、手表为支柱的工业体系，提高了生产效率，调整了生产布局。这两个市的做法，给我们提供了有益的启示。
三、市管县的改革，是为了组织以城市为中心的开放式的有利于生产、流通的经济区和经济网络，不能自成体系，形成新的块块分割。
在改革中，有的同志认为，市管县的改革就是实行以城市为中心的“块块为主”的新体制。具有这种观点的同志，把市管县的行政区划与经济区完全等同起来。对此，有的同志担心，市管县后市的权力和实力更强了，取消了地区老的块块分割，可能会产生新的更严重的块块分割。在实际工作中也出现了一些新的苗头。如有几个县、市的一些企业正在酝酿联合，当它们分属不同的城市之后，联合筹建工作停顿下来了。这是市管县改革中应引起注意的问题。
我们认为，市管县的改革将能大大促进以城市为中心的经济区和经济网络的形成，但这种经济区与经济网络是开放式的，而不是封闭式的。不同行业、不同产品的经济的横向发展，在各个市管县行政区划之间往往是犬牙交错的，而不是和行政区划相重合的。人为地用市管县的行政区划来分割这种横向的联系是十分有害的。实行市管县新体制的一个重要目的，就是要解决条块矛盾，克服地区分割的弊病。因而，在市管县改革中，每个中心城市都要站在全局的高度，把自己当作全国经济网络中的一个“结子”来看待。中心城市在组织协作和联合的时候，要按照全国的行政发展规划进行，接受行业的协调和指导，不搞“大而全”，更不能搞“一切以我为核心”。实行市管县改革时，还要同步进行经济体制各方面的改革。要逐步改变以行业管理为主的经济体制和领导方法，探索如何实行政企合理分工，按经济规律办事。企业与其他城市、地区的联合和协作，不得加以限制。只有这样，才能将众多的以中小城市为中心的中小经济区，与以大城市为中心的大经济区相联接，逐步形成大片的、开放式的、多层次的、合理的经济网络。
四、市管县的改革目前应先进行试点，不宜太快、一下子把面铺得太宽。
实行市管县的体制，在辽宁省已有十多年的历史了，积累了许多有益的经验。但是，就全国来说，还是一项新的工作，还缺乏经验。因此，我们认为，市管县的改革在全国铺开的面不宜太宽、搞得不宜太快。除在江苏省试点外，其他有条件的省、自治区可根据自己的实际情况，先选择一两个经济比较发达的中心城市进行试点。在沿海地区，经济发达的中等城市较多，可以适当多搞一二个试点；内地条件不成熟的省、自治区可以适当放后一些进行。试点的城市管多少县，要根据经济承担和经济联系的条件来确定，不宜多管的，就少管些。有的城市具备一定条件可先上升为省辖市，适当扩大它的郊区，为下一步市管县的改革打下基础。
总之，市管县的改革是经济体制改革的一项重要内容，是为了充分发挥城市组织经济的作用，不能单纯着眼于行政机构的合并和行政区划的调整，要多作经济管理体制问题的研究。这是一项综合性的改革，从领导思想到方针、政策，从计划、财政、流通、企业管理等一系列体制方面，都要进行新的探索和研究。因此，进行市管县改革试点时，深入的调查研究，详细地讨论和制订改革方案，是十分必要的。