严格控制基本建设投资规模 [复制链接]

第5版()
专栏：

严格控制基本建设投资规模
何建章
赵紫阳总理在六届人大一次会议上指出，基本建设规模控制不住，重复建设、盲目建设的现象有所增加，消费基金的增长也难以控制。“这种状况无论如何不能再继续下去了。否则国家的重点建设就上不去。经过很大努力恢复起来的正常经济秩序和比例关系有可能重新被打乱，中央重大决策和措施就不能贯彻落实，社会主义现代化建设就不能顺利地进行。”我们对这个问题的重要性和紧迫性要有足够的认识，并采取坚决措施加以解决。
陈云同志早在1957年就说过：“建设规模的大小必须和国家的财力物力相适应。适应还是不适应，这是经济稳定或不稳定的界限。”我国1982年国民收入比1952年增加3，658亿元，三十年平均每年只有122亿元。就以增长较快的1979年至1982年来说，四年共增加1，237亿元，平均每年也只有309亿元。这300多亿元中，用于新增人口消费、提高人民生活水平和社会集体福利事业的约占70％。剩下的30％即90亿元左右才能用于积累，而且这90亿元中，还有一部分归农民和城镇集体所有制单位所有，因此，每年平均能用于增加基本建设投资的数量是比较少的。可是，近二十多年来，我国的基本建设投资一年猛增100亿元以上的就有四次，即1958年、1970年、1978年和1982年。其结果，一是大大提高积累率，挤了消费；二是挤了农业和轻工业（因为基本建设投资大部分是用于发展重工业）；三是国民收入的使用额（积累加消费）超过国民收入的生产额，造成财政赤字。总之，基建规模膨胀导致国民经济重大比例关系失调，市场紧张，通货膨胀，物价上升，人民生活不能改善，最后不得不被迫进行调整。值得研究的是，为什么在短短的二十多年的时间里，一再出现这样的现象呢？怎样才能从根本上消除它再次出现的可能呢？
从主观因素方面来说，基本建设规模膨胀是由于经济建设指导思想上急于求成，超越实际可能盲目追求生产的高速度发展。1958年的“大跃进”，1970年的“促进国民经济新飞跃”，1978年的“把被‘四人帮’耽误的时间抢回来”，1982年的不顾中央规定的步骤和重点，有的部门、地方和企业乱上项目、重复建设，等等。当然，所有这些都是良好的愿望，但都是脱离了实际。结果事与愿违，欲速则不达，不得不花更多的时间来进行调整，算总帐，速度反而慢了。如果说，前三次基本建设投资猛增主要是由于经济建设上“左”的指导思想造成的，那么，近几年来，在中央已经纠正了这种错误倾向以后，为什么还继续出现这样的问题呢？我认为，除了“左”的流毒没有肃清以外，客观的原因是经济体制上的缺陷。因此，解决基本建设投资盲目增长问题，必须双管齐下，既要解决思想认识问题，又要解决经济体制问题。
1978年以前，我国对基本建设是高度集中管理的。在全部基本建设投资总额中，除个别年份外，国家投资占80％以上，最高的年份达到94．5％。因此，在此以前的基本建设投资膨胀，主要是预算内投资猛增，可以说是“左”的指导思想造成的。当时经济体制方面的主要问题是，基本建设规模和项目的确定，既没有广泛征求专家和群众的意见，也没有进行可行性研究；既不讲综合平衡，也不按基本建设程序办事，往往是少数人说了算。而且过去基本建设投资实行无偿的财政拨款的办法，助长了各部门各地区争项目、争投资。再则，无论是项目的确定、施工的情况、项目建成后的效果，都没有严格的考核和奖惩制度。所有这些，无疑都助长了基建规模的膨胀。
1982年的基本建设投资增长过猛则是另一种情况。党的十一届三中全会以后，扩大了企业自主权，实行各种形式的企业利润留成制度。在财政制度上，主要实行中央和地方“划分收支、分级包干”即“分灶吃饭”的制度。这样，地方、部门和企业都掌握越来越多的资金和物资，也有权进行基本建设。从本地区、本部门和本企业来说，似乎这些建设都是必要的，经济效益也是好的。但是，导致了国家集中的财力过小，资金过于分散，基本建设投资失去控制。国家财政收入占国民收入的比重，由1978年的37．2％下降到1982年的25．5％。在国家财政收入下降的同时，预算外资金却大幅度增加，由1978年的371亿元，增加到1982年的650亿元，四年间增长75．2％。1982年基本建设投资超过计划110亿元，80％以上是地方和企业投资，其中自筹基本建设投资超过52亿元，国内贷款超过37亿元。相反，近几年来国家投资的基本建设规模是缩小的，从1978年的395．9亿元，降到1981年的208亿元，1982年也只增加到277亿元。国家预算内投资占基本建设投资总额的比重由1981年的56．8％下降到1982年的49．8％。由此可见，1982年基本建设投资膨胀，主要是财力和物力过于分散，自筹和贷款基本建设投资失控造成的。
赵紫阳总理强调指出：“整个国家的基本建设，必须实行高度集中的统一管理，由国家计委负责综合平衡。”目前我国基本建设的总规模已经不小，问题是国家预算内安排的能源、交通等重点建设的投资没有达到计划要求，而地方、部门和企业用自筹资金和用各种贷款进行的基本建设控制不住，一般加工工业和非生产性建设过多。我们一定要在严格控制基本建设总规模的前提下，集中全国的力量建设一批现代化的骨干工程和改造一批现有的重点企业，为我国的经济发展进一步打下强大的基础。当然，重点建设也要量力而行，瞻前顾后，统筹安排，一定要避免重犯过去那种急性病，以及过分突出重点，挤掉一般的错误。一般说来，重点建设的项目投资量大，建设周期长，正如马克思所说的，它们在长期内取走大量的生产资料和生活资料，但在一个相当长的时期内却不能提供任何有用产品。重点建设安排过多，势必挤掉当前生产和人民生活，影响国民经济各部门的协调发展。这是必须牢记的教训。为了避免基本建设规模过大，重点建设项目过分突出，除了做好财力和物力的综合平衡，对于重点建设项目必须进行可行性研究以外，还必须寻求一种直接制约的办法，在这方面，我认为孙冶方同志的建议是值得重视的。他在1981年的一篇文章中写道：“为了做到财力、物力（实物）两者都平衡，根本解决基建战线过长的问题，我建议国家订立这样一个制度：每一个厂矿企业在动工兴建之前，除了兴建单位（经营单位）与承建单位，即平常所说甲乙双方必须签订建成投产日期在内的合同以外，兴建单位还必须与设备的供应单位订立设备供应合同。还必须与投产后动力和原材料的供应单位和产品的承销单位分别签订产供销三方面的合同。”任何一方违反合同规定，都要赔偿损失。如果企业的产品是自产自销，则提出和批准该项目的上级对其经营效果负行政责任。孙冶方同志的这个建议是针对过去基本建设项目草率决定，供产销不落实，或者建设期间停工待料，拖长工期；或者建成后缺少动力和原材料而开工不足；或者投产后产品根本没有销路而被迫停产、转产等等而发的。因此，可否下定决心，凡上述任何一项合同不落实的，一律不准上马，包括重点建设项目在内。这样做了，就可以真正实现“计划不留缺口”，可能成为控制基本建设规模膨胀的一种有效办法。
基本建设的集中的统一管理，可以考虑分为中央和省、市、自治区两级管理。凡产供销面向全国、限额以上的项目，由国家计委审批。特大项目由国务院审批。凡产供销地方可以自己平衡的、限额以下的项目由省、市、自治区审批，并报国家计委备案。必要时国务院或国家计委可以进行干预。严格禁止各级、各单位随意搞基本建设的无政府状态。要知道，连资本主义国家新建企业也要申请许可证，并根据需要来审批，何况我们是实行社会主义计划经济的国家呢！
为了避免地区之间不必要的重复建设、盲目建设，使基建总规模控制不住，有必要结合企业的上缴利润改为上缴所得税的办法，改革财政分灶吃饭的制度。任何企业都要按规定向中央上交所得税，中央给地方若干留成。地方留成主要用于市政建设，而不能用于兴建新的企业。地方政府也不再直接插手管理企业。今后除铁路、邮电、民航、重要军工生产等少数企业外，逐步实行一般企业都交给以城市为中心的地区去管理。这种地区具有经济区性质，它既不受部门的限制，也不受行政区划的分割，可以合理规划本地区内的所有企业和事业单位的活动，形成以提高经济效益为中心的经济网络。这样，中央和地方的业务主管部门可以摆脱直接管理企业的具体事务，集中力量来进行地区之间的协调，进行行业统一规划，组织地区之间的协作和联合。
控制基本建设规模的另一个重要措施是，适当调整中央和地方财政收入的分配比例和企业留成的比例。要开征一些必要的新税种，合理调整税率，按照税种划分中央收入、地方收入和中央与地方共享收入，改进和稳定国家与企业之间、中央和地方之间的分配关系，使中央的财政收入稳定增长。在国营企业新增收入的分配中，要切实做到“国家得大头、企业得中头、个人得小头”，以确保国家集中必要的财力，保证重点建设的需要，同时避免财力过于分散，预算外资金和投资过多，冲击国家计划。此外，一定要维护国家计划的严肃性，要制订有关基本建设的法规，严格按照基本建设程序办事，建立层层的责任制，实行资金的有偿使用制度，等等。
以上我们着重讲了从经济体制上如何保证基本建设的高度集中的统一管理。为了保证国家基本建设计划的顺利实现，还必须利用经济杠杆。多年来，我们的燃料、原材料的价格偏低，而加工工业的价格偏高，助长了加工工业的盲目发展。目前的重工业增长速度过高，主要是机械工业增长速度过高。真正的燃料、原材料等基础工业的增长速度并不高，这就引起了能源和原材料的全面紧张。因此，应该考虑在适当时候改革价格管理体制和调整不合理的价格体系。另外，近五年国家用于城市职工住宅的投资共480亿元，新建住宅3．5亿平方米。这些住宅基本上是按供给制的办法分配给职工，房租还抵不上维修费用。住宅建筑投资越多，国家负担越重。与此同时，城乡储蓄余额已达700多亿元，手持现金也有几百亿元，对市场是一个很大的压力。许多同志建议实行住宅商品化，初期可以按实际价值的一定比例的优惠价格卖给职工。以后，随着职工收入的增加，全部实行商品化，使建筑行业也成为一个赢利的产业部门。这样做，国家可以收回一部分成本，免除一部分住宅维修费用，用这些资金可以建设更多的住宅。职工把一部分存款和手持现金用于购买住宅，可以减少对市场的压力。这是一举数得的好事，何乐而不为呢？基本建设包括住宅建筑在内要逐步实行投资包干或招标办法，改变建筑产品只按实际成本结算，既无税收又无利润，或仅有微利的作价办法。这种办法只能鼓励敞开口子花钱，浪费惊人，基本建设造价越来越高，而国家只有支出，没有收入。同时，要坚决取缔对基建工程乱收费用，“吃基建大户”的不正常现象（这也是基建投资膨胀的重要因素之一）。税收在防止基建投资膨胀中也有重要作用。目前除对预算外资金以及突破计划的基本建设征收一定比例的能源交通重点建设基金外，可以考虑对重点建设和非重点建设，对短线产品和长线产品采取不同的税率，以资鼓励或限制。银行对基本建设贷款也要集中统一管理。贷款一定要按国家计划，不能只顾回收期限，而不顾国家计划争相贷款。国家规定利率的一定幅度，由银行根据国家计划要求灵活掌握，以利于控制基本建设规模和监督基本建设的进程。
只要我们的经济体制比较合理，又善于利用经济杠杆，我们就一定能集中必要的财力和物力进行重点建设，又能够充分调动地方和企业的积极性，把经济搞活，促进生产和建设协调发展，保证我国社会主义现代化建设持续和稳定的增长。