对于我国立法体制问题的不同看法 [复制链接]

第5版()
专栏：学术动态

对于我国立法体制问题的不同看法
对于我国立法体制，目前法学界有不同看法。有的认为我国实行的是一级立法体制，有的认为是两级立法体制，还有的认为是多层次立法体制和多级立法体制。
认为是一级立法体制的主要根据，就是新宪法关于“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”的规定。他们认为：最高国家权力机关享有立法权的这种地位和作用，是其他任何机关所取代不了的。如果法出多门，任何机关都可以立法，那就必然要损害社会主义法制的统一和尊严。
他们并不否认其他国家机关也可以依法制定具有普遍约束力的规范性文件，但是这些规范性文件不能称为法律，不能同最高国家权力机关制定的法律具有同等的效力。
这些同志还认为，在立法体制上，单一制国家与联邦制国家是有明显区别的。联邦制国家实行的是中央与地方分享立法权的两级立法体制，而单一制国家则是实行由中央集中统一行使立法权的一级立法体制。我国是单一制国家，历来不存在在立法上分权的两级立法体制。
认为两级立法体制的同志的理由是：新宪法规定全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权，同时规定省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，这就在宪法上确认了两级立法体制。
他们认为，我国幅员辽阔，人口众多，各地区发展很不平衡，单靠全国人大及其常委会制定的法律，很难完满地调整和解决全国不同地区异常复杂的问题。同时，繁重而迫切的立法任务，都由全国人民代表大会及其常委会来承担，也是胜任不了的。所以，在立法方面，同样要发挥中央和地方两个积极性。
一级立法体制和两级立法体制这两种看法，分歧的焦点就在于如何看待地方性法规。持两级立法体制观点的同志认为，法律有广义和狭义之分，地方性法规是广义上的法律，只不过是地方立法的权限比较小，地方所立的法的效力比较低而已。如果不承认地方性法规是法律，就会产生下列不良后果：第一，它们会被认为不具有普遍的约束力，可以遵守，也可以不遵守；第二，违反了它们可以不负法律责任；第三，不能由国家强制力保证其实施，不能使用法律制裁的手段。而且，宪法和最高国家权力机关制定的法律在许多方面往往只有原则性的规定，而它们的具体执行还需要制定地方性法规来保证。不赋予地方性法规以法律效力，宪法和法律就不可能得到切实的实施。
主张多层次立法体制的同志认为：一级立法固然不能反映我国立法体制的客观实际，两级立法也没有反映出我国立法体制的全部内容，较为确切的表述应是中央集中统一领导下的多层次立法体制，即：
全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权，它们的立法分两个层次；
国务院根据宪法和法律，行使部分行政立法权；
省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，行使地方立法权；
民族自治地方的人民代表大会行使民族自治地方立法权。
他们的理由有两条。第一，全国人大和全国人大常委会的立法权限大小不同，所立的法的效力也有差别，笼统称它们为一级立法不十分贴切，实际上存在两个层次。第二，两级立法的观点，没有明确国务院制定的行政法规的地位。如果把国务院的行政法规同全国人大及其常委会的立法统称为中央立法，显然是不合适的，因为它们无论在立法权限上，还是在所立的法的效力上，都有很大差别。如果认为只是最高国家权力机关和省、自治区、直辖市的国家权力机关才有立法权，否认国务院的立法权限，同样是不合适的，因为国务院制定的行政法规是地方立法的根据之一。既然制定地方性法规是立法，那么制定行政法规就更应当是立法了。
还有一部分同志主张我国是多级立法体制。其中一些人认为，宪法不仅授予国务院和省、自治区、直辖市地方国家权力机关一定的立法权限，而且授予国务院的各部、各委员会一定的立法权。（田农）