美国白宫与国会争权斗争的由来与发展 [复制链接]

第7版()
专栏：

美国白宫与国会争权斗争的由来与发展
张毅
今年6月，美国最高法院以7比2的压倒多数裁定国会“立法否决”无效，理由是这种做法不符合美国正常的立法程序，违背了美国宪法规定的“三权分立”的原则，影响所及，美国200项法律中所规定的国会否决权都将失效。这项被称为“历史性”的裁决对美国行政与立法部门之间的关系将产生重大影响，引起了美国国内外的广泛注意。
所谓立法否决，是指国会在授权行政部门制定政策和政令的同时，保留否决这些政策和政令的权力。它的形式主要有两院共同决议和一院简单决议，二者都不必交总统签署同意，故被称作立法否决。据统计，美国大约有200项法律含有立法否决的条款，其中最重要的有：（1）1973年战争权力法，它规定总统必须就战争问题同国会密切磋商，如果总统未经国会宣战便命令部队参加战斗或进入敌对地区，国会在任何时候都有权通过一项共同决议，强迫总统撤军。（2）1974年预算和扣款控制法，它规定参、众任何一院均可否决总统推迟使用拨款的决定；没有两院的批准，总统也不得无限期地扣压国会已经拨出的款项。（3）1975年国际发展和粮食援助法。它规定国会有权中断对民权状况不好的国家的援助。（4）1976年对外援助法，它规定国会有权否决价值在2，500万美元以上的对外出售军火的协议。（5）1976年全国紧急状态法，它给予国会以终止总统决定实行的紧急状态的权力。由于最高法院最近作出的判决，上述各项立法否决条款看来都将失效。上个月底，里根政府就已经正式通知国会，国会以后不再享有否决对外出售武器的权力。
立法否决第一次以法律形式确定下来是在1932年胡佛总统当政时期，而把它写入大量法律之中则始于七十年代。这是国会限制总统权力的一个重要手段，是美国行政与立法部门之间的争权斗争长期发展的结果。
纵观美国历史，从建国之初到十九世纪末，行政与立法部门争夺权力的斗争基本上处于“拉锯”阶段。在华盛顿、杰弗逊、杰克逊和林肯等人执政的时候，行政部门的权力和影响较诸立法部门略占上风。但在其他总统任内，则是国会略胜一筹。从1865年林肯遇刺到1901年老罗斯福上台的这段时间，更是国会的“黄金时代”。当时的美国政府是“国会政府”。
进入二十世纪，特别是1933年富兰克林·罗斯福入主白宫之后，美国行政与立法部门之间的关系发生了根本性的变化。三十年代初，为了摆脱空前规模的经济大萧条，罗斯福一反常规，在财政金融、工农业生产、劳资关系、社会福利等方面采取了一系列史无前例的措施，从而极大地提高了总统管理国内事务的权力。第二次世界大战的爆发，又把总统推上了“外交政策的主要设计师”的宝座。这样，无论是内政还是外交，总统都成了“政府政策的主要制定者”。
第二次世界大战以后，总统的权力继续膨胀，国会的作用则继续下降。这在美国的对外战争中表现得尤为突出。美国宪法明文规定，宣战权属国会所有。但是，总统往往利用其武装部队总司令的职权，独自调遣部队，发动战争，根本无视宪法赋予国会的宣战权。美国侵略朝鲜，出兵干涉多米尼加，发动侵越战争，都是总统下令进行的，国会自始至终没有宣战。总统的权力发展到如此地步，无怪乎著名历史学家小施莱辛格要称合众国的总统为“帝王般的总统”了。
然而，七十年代以来，国会通过大量立法，企图扭转新政以来“行政部门篡权日甚”的趋势，恢复国会应有的权力。1973年，国会推翻了尼克松总统的否决之后，通过了战争权力法。1974年，国会在通过了预算和扣款控制法之后，根据这条法律成立了国会预算局，两院也建立了各自的预算委员会，从而增大了国会在制定预算过程中的发言权。
七十年代以来，国会开始在大量法律中附上立法否决的条款，以此来加强对行政部门的监督。为了同行政部门分庭抗礼，国会还新设和扩大了一些研究机构，新增了大批的专业助手。
国会在七十年代的“复活”，在很大程度上是越南战争和水门事件的直接后果。但到了七十年代末，由于美国经济长期不景气以及苏联在全球加紧同美国争霸，美国国内要求加强行政部门权力的意见又占上风。有些政界人士抱怨国会矫枉过正，过分束缚了总统的手脚，使他难以推行有效的内外政策。
正是在这种背景下，美国最高法院最近作出了立法否决违宪的裁决。毫无疑问，它将在一定程度上减少国会对行政部门的限制，导致权力的天平继续朝总统一边倾斜。美国虽然标榜行政、立法、司法三部门的“平起平坐”，分权制衡，但实际上，行政部门的权力和影响要远远大于其他两个部门。
最高法院的判决公布之后，国会对此也不会善罢甘休。不少议员认为这一裁决是“一场大灾难”，表示一定要寻找新的途径，“把行政部门拴在一根很短的绳子上。”具体地说，国会可以通过新的立法，限制总统的职权。众议员索拉兹最近就提出一项议案，要求把行政部门可以出售的武器数量规定在一定限额之内。鉴于国会掌管政府的“钱袋”，如果它不赞成总统的那项计划，它是可以通过拒绝拨款予以否决。此外，今后国会在给予总统新的授权时，肯定会更加谨慎。简言之，最高法院的这项裁决将使白宫与国会的关系发生一些新的变化，但它们之间的权力之争将同前200年一样继续存在和发展下去。