中等城市经济发展战略的若干问题 [复制链接]

第5版()
专栏：

中等城市经济发展战略的若干问题
薛葆鼎 林森木 程选
近几年来，关于城市问题和城市在国民经济发展中的地位和作用问题，在我国引起了人们愈来愈多的注意和研究。相对说来，我们这几年对大城市的问题研究得多一些，对中等城市的研究则少一些。前不久，在安徽省合肥市召开的中等城市经济发展战略讨论会，从理论和实践的结合上，探讨了中等城市及其经济发展的一些特点和规律。
中等城市的特点及其在国民经济发展中的作用
有的同志把中等城市的特点和优点概括为大、中、小三个字，即作用较大，规模适中，矛盾较小。这是正确的。中等城市的最大特点和优点就在于它的规模适中。正由于规模适中，一方面它不同于大城市，没有大城市那么多矛盾；另一方面又不同于小城市，能够充分利用它所依托的地区和自身所拥有的一定实力，把发挥地区优势和合理的综合发展结合起来，对整个社会的经济、技术发展能起较大的作用。
城市，一般说来，是一个以获取聚集经济效益为目的的集约人口、集约经济、集约科学技术的空间地域系统。聚集经济效益的产生是有条件的，聚集的人口规模增大到一定程度后所带来的非经济性后果就要超过聚集所带来的利益。因此，各个城市都有一个合理规模的问题。城市的规模究竟多大为宜呢？美国的一位系统工程专家吉布森在分析了不同规模城镇带来的效益与发生的问题以后，认为3～5万人可以获得“惬意的生活环境”，但城市的经济效益差，这时随人口规模的增长，经济效益呈上升趋势；当人口规模达到25万时，生活环境不如过去，但就业机会增多，城市所能提供的教育、文化、医疗条件更完善，经济效益有了明显的提高；当人口规模达到100万时，缺点就变得非常突出了，如住房非常紧张，交通极为拥挤，环境污染严重，失业人口增多，社会犯罪率提高等等。在发达资本主义国家，他的见解是反映了现实的。英国、法国、联邦德国、日本、苏联等国的许多学者通过大量的定性分析和对大量数理统计资料的定量分析，倾向于推荐15～45万人口这样一个规模幅度。他们认为在这个范围内，经济效益与社会效益能够获得较好的统一。问题的复杂就在于追求的目标函数不是单一的，社会、经济、环境三者的最佳效益通常不在同一规模上出现。因此，只能大致地划出一个幅度范围。
我国的情况如何呢？我国20～50万人口的中等城市共有70个，它们的经济效益明显地优于小城市，与大城市相比也不逊色。1980年每百元固定资产提供的工业产值和利润高于50～200万人口的大城市，1982年每个职工平均工业产值（80年不变价）也高于50～200万人口的大城市。中等城市虽然也存在类似大城市中的某些问题，如住宅和交通紧张等问题，但解决起来，上海、天津、沈阳等大城市显然没有中等城市简便。就业问题更是如此，1982年不存在待业现象的28个城市中，有17个是中等城市，占60％以上。在发展空间上，多数中等城市较之大城市有更多的余地。在水资源供给方面，中等城市也更有保证。
总之，城市经济效益随着人口规模相对增大而增长，随着过分庞大而减小，这是一条我们应予充分研究并自觉执行的规律。而我们的中等城市大致地处于这个合理范围以内，这是我们应认识的第一个特点。
其次，我国的中等城市在地域分布上比较均匀。除个别省份外，绝大部分省区都拥有几个，它们更接近我国内地的资源，更接近我国的不发达地区。我国经济的总体布局，从战略上考虑，是要逐步西移，力求逐渐均衡的。这些均衡分布的中等城市，显然是接受新企业和新技术的最好点。特别是当前面临全球性新的技术革命，将在我国生产力分布格局上带来巨大的变动，大、中城市的企业结构、部门结构也会发生转移和重新组合，中等城市将在这场变动中得到新的武装。在不发达地区，中等城市将作为区域性的“增长极核”（Growth Pole）带动这些地区的经济发展。因此，中等城市在全国各地区社会、经济均衡发展中占有极为重要的地位。
由上述两个特点，决定了中等城市在数量上和质量上将会以较快的速度有明显改观，它们的经济在整个国民经济中所占比重将会有较大幅度的增长。这是第三个特点。世界上许多国家都有这样的经历，在大城市已过度膨胀而不宜再发展之后，涌现出了相当一批实力可观的中等城市。我国也已出现了这样的势头。几年来，全国有十几个中等人口规模的“明星城市”脱颖而出，引人注目，它们代表着中等城市的潜能与活力。这是客观存在的城市经济发展规律的表现。此外，作为社会主义国家，在计划经济体制下，完全可以有意识地适应这种规律，制定出适当的方针、政策来促进这一进程。
上述特点的分析表明，在我国社会经济发展中，中等城市的战略地位是极为重要的。在当前的城镇体系中，它们是承上启下的中间环节；而在未来，它们是带动全国各地区经济振兴的“前沿阵地”；它们是我国城市体系中最有潜能和活力的组成部分。在一定意义上，可以说，中等城市的发展孕育着我国现代化的前途。
要树立城市—区域的观点
我们制定城市的发展战略，首先要考虑的就是要明确城市的性质与规模。这里有两个原则：一是要考虑全国生产力总体布局对城市及其所在地区提出的要求；二是要根据本地区经济条件、资源条件、交通运输条件，在此基础上来制定城市的发展方向与规模。这个工作在第一个五年计划时期以后一直没有做好，造成许多城市盲目发展，带来重大浪费。究其原因，就是上面缺乏一个全国性的总体布局蓝图，而下面又缺乏城市——区域概念。按照理想的规划程序，最好是先有全国性的战略划分，即大的经济区划，进而搞出总体布局规划和各大区的区域规划，最后是以城市为中心的小经济区规划。这样，城市发展战略的制订就有了明确的依据。而要这样按部就班地规划，不扎扎实实下八年、十年功夫是拿不出来的。我们已经失去了几十年时间，现在又面临经济要大发展，城市问题迫在眉睫的现实，时不我待，只好从一个一个局部做起，“先点、后线、再面”。这样做，工作就更难，要求就更高，所以更要慎重。在没有区域规划为依据的情况下，一定要搞深入的区域分析，对区域内的政治、经济、社会、文化等各方面情况认真调查研究，以减少我们在决策上的失误。
区域，具体构成一个城市的经济环境，是城市赖以存在和发展的空间和物质基础。区域内的土地资源（面积与肥力），制约着城乡土地利用结构；水资源及其它资源，制约着城市内部门经济结构和规模；农业发展水平，制约着非农业人口比重；农村小城镇的建设和社队企业的发展，又影响着农业人口对城市形成的压力，影响着城市人口规模的控制……。所以，对城市发展战略的研究，显然要把所在地的区域经济作为重要内容。对中等城市说来，尤其如此。因为中等城市一般都是省内一定区域范围的经济中心，与所处区域经济上是紧密联系在一起的，而大城市多是面向全国、全省，与所处区域经济联系相对较少。以往城市规划研究，多半是就城市论城市。这样无疑缺乏科学依据，在实践中也无法保持规划的严肃性。不少城市一再变动原规划的经济发展方向，人口规模一再突破规划规模，就说明了这个问题。
中等城市的规模如何控制在合理规模幅度内，也要从区域着眼来解决。必须完整准确地执行中央关于“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。这个方针是三位一体的，是一个完整的概念。只有真正把小城镇建设好，在每个大、中城市所处的区域范围内建立起若干“反磁力中心”和星罗棋布的“蓄水池”，才能避免农村人口对大、中城市的冲击，否则控制规模就只是一句空话。我们是社会主义国家，有条件制定并执行这样一个“三位一体”的方针，那就是各大、中城市都要积极扶持和发展自己所在区域的小城镇的建设和发展，这是大、中城市应尽的义务，实行了“市管县”的城市，更有义不容辞的责任。
现在所进行的“市管县”的行政体制改革，是社会化大生产的发展，农村商品经济的发展和城市经济发展提出的要求。这一改革将使城乡经济融合在一起，改变过去城乡分割的局面。城市经济工作者、城市规划工作者要认清这一改革所反映的“城市——区域”一体化发展的趋势，把过去囿于城市的眼光扩展到区域，把“城市——区域”作为一个完整的区域经济综合体来考虑，建设成各具特色不同规模的城市经济区。中等城市也只有在这种经济区中，才能获得更大的发展。
要加强不同类型中等城市特性的研究
中等城市有许多共同的特点。共性的研究无疑是有意义的。但各地的资源组合，经济发展状况千差万别，绝不可能套用同一模式，搬用相同结构。要使每个中等城市的发展战略适应国情、省情、市情，必须加强不同类型城市特性的研究。拿安徽省的中等城市来说，就可大致地分为两种类型。（1）依靠开发利用附近地下矿产资源的城市，如马鞍山、铜陵、淮南、淮北；（2）依靠周围地区地表农业资源进行加工的城市，如蚌埠、芜湖等。这两类城市就有明显的不同之处。
作为工矿城市制定自己的发展战略，要研究矿产资源的质和量、储藏条件和如何合理开采，眼光要长远些，如果几十年后矿产资源枯竭，这座工矿城市如何转向？一个几十万人口的城市转向是非常难的。在国外，有的工矿城市，在掠夺性开采之后，一下子萧条下来，剩下一座衰败得不可收拾的“鬼城”，这在我们社会主义条件下是不应该出现，也是不允许存在的。此外，作为工矿城市，需要研究的有别于其它城市的特殊性问题还有：如何搞好辅助工业；如何开展深度加工；如何安排好城市男女公民的就业比例；如何既完成好国家赋予自己承担的专业化地域分工职能，又把区域经济搞活……等。这些显然都是工矿城市所面临的特殊问题，一定要合理规划。
蚌埠、芜湖一类城市，中央企业少，地方经济比较主动灵活。全国这样的中等城市也比较多。问题是这类城市真正的优势何在，以及在地域分工中所承担的职能如何，不易明确。许多这类城市多次变更发展方向和苦于找不到产品方向，搞不好，容易出现更多的盲目建设与盲目生产。因此，这类城市制订发展战略考虑的因素要更多些，考虑未来的发展也要长远一些。
拿蚌埠来说，现在可以背靠当地和淮北地区地表资源发展食品工业。但多少年后，淮北不会单一产煤，农村多种经营也会发展起来，阜阳也很可能与蚌埠基本上以同一模式发展成中等城市，那么，原料会不会出现问题呢？市场容量又会怎样呢？当然，也许不成问题，这么说，只是强调考虑问题要深远一些。在区域条件差别不大，产品方向容易雷同，产生不必要重复的城市之间，绝对的优劣势往往不易分辨，这时应该考虑根据“比较利益原则”进行分工。按照这个原则，可以带来社会劳动的节约。在西方，这往往通过市场作用来形成，而在我国社会主义条件下，应该而且能够在认清规律之后，有意识地形成科学的劳动地域分工和同一区域内的城市分工。这也是社会化大生产的客观要求。
中等城市经济发展要与城市基础设施的建设协
调进行或同步进行
许多大城市之所以发生问题，往往是因为大规模经济建设中，基础设施配不上套。中等城市要先行考虑到这个问题。现在提出这个问题尤为重要。国家的一些重点项目布点在中等城市，还有一些项目本身就要形成一座新的城市。三十多年来，我国基本建设工作的一条宝贵经验，就是项目建设与城市基础设施建设要协调。“两张皮”的做法使我们吃了许多苦头。本来，基础设施的建设应该先行一步，现在许多城市都是倒过来，项目建成了，道路、上下水、供电、供热再来“后补”，使得建成的项目不能及时发挥作用，以致造成大量损失。福建三明市在这方面搞得比较好。可惜的是许多老的中等城市在这个问题上觉悟得晚了些。亡羊补牢，犹未为晚。“破坏了规律才知道规律是客观存在的”。
人才一定要下决心大批培养
人才问题，当前在大、中、小城市都存在，特别使人痛感十年动乱使社会受到损失之重。但中等城市相对其地位、作用来说，更显得突出一些。没有一个与城市经济结构配合得很好的智力结构，没有一个与其地位、作用相适应的社会文化素质，是难于向现代化前进的。现在大家比较普遍地意识到了这个问题。“智力开发”这个词，我们是从日本转译来的。“开发”具有“开辟”与“发展”双重含义，“开发”的对象，也可以指客观上存在而我们还没有利用起来的资源。而人才在我们中等城市不是一“开发”就能出来的，需要老老实实地培养，从小学、中学的教育质量抓起，这才能有助于提高整个社会的文化素质，这是根本。在这个基础上再抓高等教育，每个中等城市尽可能办一所高等院校，才能适应经济发展的需要。当然，在十年浩劫之后，我们也要注意成人业余教育，如实行职工轮训制等。古话说：“十年树木，百年树人”，工作特别扎实，也许不需要一百年，但起码也要二三十年，我们现在就该扎扎实实做起。在智力发展中切不可“重理轻文”，孙冶方同志去世前曾语重心长地谈到这个问题。我们说起人才问题，往往想到的是理工科人才，这是片面的。社会、经济、城市、企业的管理人才，我们尤其缺乏。管理也是一门科学，而且是一门跨学科、多学科的综合性科学，忽视了政治经济人才，就很难搞出科学的经济发展战略，也就很难把先进的科学技术成果转化为现实的生产力；没有一套科学的组织管理，更不能把一个城市搞成具有良性循环的、高效率的生产综合体。所以一定要文理并重，学会组织多学科的人才一起来研究问题，制定合理的对策。例如，在新的技术革命的浪潮中，我们如何合理选择适合我国国情、省情、市情的技术政策，经济政策，全面规划各自的城市发展战略，这就需要各个学科的自然科学家同社会科学家共同努力，共同研究，找出共同语言，提出建设性的意见来。