国土规划的任务和性质 [复制链接]

第5版()
专栏：

国土规划的任务和性质
吕克白
党的十一届三中全会以来，党和国家工作重点已转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。随之而来的必然是大规模的国土开发。而国土开发工作的第一步就是要搞好国土规划，因为没有一个战略性的、统筹全局而又切实可行的国土规划，国土的开发、利用和治理、保护，都会带有盲目性。因此，国土规划工作就提到国家的重要日程上来了。
为什么要搞国土规划
国土，是指国家主权范围内一切可利用的物质资源，或者叫国土资源。国土规划，是指对国土资源开发、利用和治理、保护的规划。
为什么要搞国土规划？
第一，国土规划是为国民经济和社会发展的长远计划的建设布局提供科学依据的。三十多年来，我国已编制过六个五年计划，都属于中期计划，还没有编制出国民经济和社会发展的长远计划（或规划）。在过去各个五年计划中也有一些重大建设项目，其性质是与长远目标密切关联的，但都是一个一个审定的，对于各个区域的综合发展目标，一直缺少统一的规划。这是一个重大缺陷。
现在的情况大大不同了，到本世纪末工农业总产值翻两番的战略目标定下来了，各个省、市、自治区和各行业、各部门都在着手搞自己的建设规划，因之，战略性的布局问题已提到日程上来了。从提高宏观的经济效益出发，我们的建设不可能遍地开花和齐头并进，必须考虑先开发哪些地区，后开发哪些地区，每个地区开发的主要目标是什么；哪些资源的开发应当先走一步，哪些则应暂缓开发。必须根据国民经济和社会发展的战略目标（或者长远设想），制定一个发挥地区优势又符合实际的建设布局的规划，然后各行各业围绕着这个规划去安排建设项目，建设计划才能做到相互衔接和协调。如果能产生出这样的建设布局规划，这种规划就可以成为编制国民经济和社会发展五年计划的主要依据之一。
第二，必须适应有计划地转移国土开发重点的需要。我国国土开发的一个突出的特点是沿海与内地极不平衡。从黑龙江的黑河市到云南的腾冲县打一条直线，把我国的国土分为东西两部，这两部的国土面积基本相等，而人口、粮食产量、工农业产值东部占90％以上，西部则不到10％；就资源说，西部却有丰富的自然资源，如煤炭、水力、森林等资源占有很大的优势。因此，我国国土开发的重点，应当逐步有计划地由沿海向内地转移。
国务院主要领导同志在一次座谈会上对这个问题讲得很明确：上海、天津、广州、大连这样的城市，应当逐步建立和发展知识技术密集的产业，使它所占的比例逐步扩大。因为这些地方资源和能源缺乏，而交通、港口设施和技术基础比较好，引进消化国外先进技术的能力比较强。根据我国工业的战略布局，将来一些资本密集的产业，如钢铁、重化工、重型机械可能逐步集中到中部、西部原料产区。沿海地区不应多搞大量消耗资源的产业，而发展知识技术密集的产业。
第三，其他国家的经验，也给我们提供了有益的借鉴。战后日本经济发展迅速，其建设经验中很重要的一条就是重视有计划的国土开发。从1962年到1977年的15年间，日本共制定过三次全国综合开发计划，发挥岛国之长，克服岛国国土狭窄之短，以工业重新布局为中心，调整经济的地区结构，调整人口的“过密”、“过疏”状况。把新的大型工业基地配置到日本的东北、西南地区去，并以新干线、高速公路、通讯网把企业同大城市的中枢管理机构连结起来，以改变经济过分集中于太平洋沿岸地带的状况。在第三次全国综合开发计划中，还提出要消除大城市与落后地区生活条件的差距，使各种建设转向村镇。目前，日本人口向大城市集中的势头已有所缓和。
总之，我们所以需要搞好国土规划，是为了从实际出发，在社会主义建设中有计划地按照各个不同地区的资源条件及其所处的地理位置，确定它们的发展方向，确定它们工业、农业、交通的布局和城镇的格局。这是一个战略性的大问题。因为国家重要资源的开发是否合理，生产力布局是否合理，交通运输网布局是否合理，都是宏观经济是否合理的决定因素。
国土区域规划的任务和内容
国土规划大体上可分为两种类型，一是国土的区域规划，如山西能源重化工基地的发展规划等；一是国土的专题规划，如全国水电开发规划以及大江大河的开发、治理规划等。国土的区域规划是国土规划的主要形式，是国土规划中数量最大的一种规划。
国土区域规划的主要任务和内容，总结近两年来各个试点地区的经验，可概括为以下四条：
一、根据资源、人口、环境条件及国民经济发展的要求，确定本地区主要自然资源开发的规模和经济的发展方向。我国是自然资源种类比较齐全和相当丰富的大国，在一个区域之内先开发哪几种，后开发哪几种，应当在对资源进行综合评价和需求预测的基础上作出规划。其中主要自然资源的开发，在国土区域规划中应放到首要地位，如山西省的煤炭，长江流域的水电等。有的地区某种资源蕴藏量确实很丰富，但就我国当前经济发展的可能看，大规模开发的条件尚不具备，在区域规划中可只作为后备资源。
二、统一安排能源、水源和交通等重大基础设施的建设。国内、国外的事实证明，由于工业的高度发展，能源、水源、交通等基础设施已不是一个城市、一个行业所能解决的了，必须在一个区域之内统一规划、统一安排。电力建设要搞电网，已难以靠一个厂或一个城市去解决。水源也是如此，特别是沿海某些城市的供水，如天津市、青岛市等。天津市在十年内已三次靠“引黄”救急，近两年建设了引滦工程，解决了近期的供水问题。至于交通运输和信息等基础设施，是城市与城市、城市与乡村之间联系的网络，千头万绪，更不能靠一个城市或一个行业去解决，必须有统一规划和统一安排。
三、确定生产、人口和城镇的合理布局。经验证明，只抓城市规划不抓区域规划是不行的。因为城市规划只是一个个城市范围内的规划，在生产、人口和城镇的总体的合理布局上局限性很大。过去由于不重视区域规划，到处都是“大而全”、“中而全”、“小而全”的城市，而有特点的城市却很少，相邻的各个城市分工不明显，重复建设层出不穷，同时城市也越滚越大，大城市人口过分集中。
我国最突出的一个特点是有10亿人口，其中80％是农民。到本世纪末人口将达到12亿，比现在增加2亿。据主管部门预测，到本世纪末农业种植业的劳动力将富余1．7亿。这新增的两亿人口和农业富余的1．7亿劳动力，怎样安置才合理？关键在于创建一个具有中国特色的城镇格局。
首先是小城镇在全国各地要有较大的发展，以容纳农业上富余出来的大量劳动力。随着我国农村经济的发展，农业上已用不了这么多劳动力，有一部分必然要从种植业上分离出来，转向社队工业、矿业、建筑业、交通运输业、养殖业、商业、各种服务行业和修理业等。今后大中城市的不断调整，有一些食品工业的初步加工和原料在农村的手工业，也必然逐步向小城镇扩散。这些都是小城镇需要大发展的社会基础和经济基础。小城镇的公用事业建设投资，主要是由社队企业负担的，不加重国家的负担。小城镇的生活费用较低，环境比较安静，可以吸收众多的人口居住。小城镇是有生命力的。
其次，要适当发展中等城市。中等城市的数量应适当增加，并要发挥中等城市的优势和各自的特点。
还要严格控制大城市的发展。在严格控制城市规模的前提下，各个大城市的经济结构要进行合理的调整，以发挥各自的优势，并逐步加快现代化的进程。
四、对环境的综合治理。在国土的区域规划中，环境治理的内容，不仅是对生产、生活“三废”的治理，还应包括水灾、风灾、沙化等自然灾害的防治。
生态环境有其一定的发展规律，人们不能随意去破坏它，破坏了将使生态形成恶性循环，对人类的生存很不利。原始的自然生态也有某些不适宜人类生存的因素，需要人们去改造它。区域规划的任务之一就是搞好环境保护和环境整治。
总起来说，国土规划是十分重要的工作，必须认真开展起来。当前尤其需要结合“七五”计划的编制和对后十年的设想进行深入研究，在各省、市、自治区和有关部门的共同努力下，把在建设布局上起指导作用的国土区域规划和专题规划制定出来。