关于税制改革的几个问题 [复制链接]

第5版()
专栏：

关于税制改革的几个问题
詹武　宫齐芳　陈德炎
党的十一届三中全会以来，我国在经济管理体制方面进行了一系列初步的、探索性的改革。其中，财政、税收体制改革已被提到城市经济体制改革的前列。1983年6月，在总结全国400多个国营企业利改税试点经验的基础上，经国务院批准，我国国营企业开始实行以所得税取代大部分上交利润，税后利润采取多种方式合理分配的制度，从而顺利地迈出了利改税的第一步。而不失时机地迈出利改税的第二步，即实行彻底的以税代利和全面的税制改革，已成当务之急。本文根据我们前一阶段在上海、辽宁、吉林、天津、四川等地调查的情况，对有关税制改革的几个问题，谈些初步意见。
如何全面认识和发挥税收的职能作用？
税收是国家凭借政治权力参预国民收入分配和再分配的手段。建国以来，我们运用税收这个手段，为国家筹集了8，000多亿元资金，对我国社会主义建设起了重要的促进作用，这是主流。然而也有相当长的一段时间，主要是“大跃进”和十年动乱时期，在“左”的错误思想影响下，出现过轻视和否定税收作用的思潮，其实质是：一方面认为在生产资料所有制的社会主义改造基本完成后，社会经济结构已转化为单一的社会主义公有制，商品与价值规律的作用已经很小，税收的经济调节作用已基本消失，只剩下一个积聚资金的职能；另一方面，对这个积聚资金的职能也认识不清，看不到税收比国营企业上交利润形式具有法律性和稳定性等优点，反而错误地认为税不如利，甚至一度在几个城市的国营企业搞“税利合一”试点，想把税收合并于利润，取消税收，实现所谓“无税国家”。
三十多年实践经验证明，在实现了生产资料公有制的社会主义国家，税收仍然有着重要的作用。第一，它是筹集财政资金的一种最稳定可靠的手段；第二，它是调节生产、流通、消费，合理改组经济结构的一个重要的经济杠杆；第三，它是正确处理国家、企业分配关系的一个重要工具；第四，它是对内保护合法经营、打击投机违法活动，对外维护民族经济利益、促进国际经济交流的重要工具。总之，税收既具有筹集资金的财政职能，又具有调节经济的经济职能，两者相辅相成，不可分割。而且从根本上说，财政职能的有效发挥，要建立在经济职能充分发挥的基础之上。只有经济繁荣，才能有财政充裕。只有全面和充分发挥税收的经济和财政两方面的职能作用，才算达到税制改革的目的。这是花了很大代价换来的经验教训，也是设计税制改革方案时应遵循的一条重要原则。
如何合理配置税种结构？
我们认为，我国税制应由以下六类税种组成：一、对产品流转额（营业额）征税，如产品税、增值税、营业税；二、对财产征税，如房产税、车船使用税等；三、对交易行为征税，如屠宰税、集市交易税等；四、对所得额征税，如所得税；五、对级差收入征税，如资源税、土地使用税、固定资产占用税；六、对某些需要根据国家政策在一定时期内征收的其他税种，如烧油特别税、建筑税、超限额奖金税等。以上各税，都在各自范围内发挥其征集资金和调节经济的职能作用。但是就其作用和所占比重说，它们不是并列的，而应以产品税（包括营业税、增值税）为主体，以所得税和级差调节税为两翼，其他税种为辅助，组成适合我国国情的合理的税种结构。
我国现阶段为什么要以产品税而不以所得税作为主体呢？这是因为产品税具有下列特点和优点：第一，产品税按销售额征税，企业只要实现了销售就要纳税，不受产品成本变动和盈亏状况的影响，比之所得税只对有盈利的企业按利润额征收，其征税面更广泛，而且具有及时、稳定、可靠地保证财政收入的作用。第二，产品税对同一种产品规定相对统一的税率，具有鼓励先进企业、鞭策后进企业、促进企业改善经营管理的作用。同时，又可根据市场情况对长短线产品、必需非必需产品规定不同税率，起明显的奖限作用。这样，特别是在价格不合理又不能大动的情况下，可以通过它调节行业之间的盈利水平。而所得税是参预利润分配的一种税，只能在事后调节企业综合收入水平，不能在事先通过流转环节对生产、流通、消费起广泛的调节作用。第三，产品税按销售额计征，计算方便，交纳及时，而且在我国实行的历史较长，企业有习惯。第四，产品税历来在我国税利总额中占主要比重。
但是产品税的调节作用也有其局限性。它既不象价格那样可以迅速及时地反映供求、调节生产，而且它的调节作用往往易被价格变动或浮动所抵消。它也不象级差收入调节税那样能合理解决企业由于客观因素造成的级差收入问题。应该肯定，在调节企业间由于各种外部条件造成的级差收入，消除不合理的苦乐不均，使企业能立于大体相等的起跑线上竞争方面，级差收入调节税有其独特的重要地位，不是产品税、所得税或其他税种所能取代的。
所得税之所以和级差收入调节税一样成为重要的一翼，是因为它也具有独特的重要作用。它对所得额征税，多得多征，少得少征，不得不征。因此，它能调节各企业的利润和收入，起到相对平衡的作用。还有一些过分利得，在不便单独设置过分利得税或超额利润调节税等税种时，也可通过提高所得税累进级别或加成征收等办法，加以调节。还要看到，今后随着集体、个体、外资企业等多种经济形式的发展及国民收入的增长，通过所得税形式来调节利润和收入将日益重要。如何正确处理税种、税目、税率多种和简化的关系？
建国以来，我国税种、税目、税率经历了从多到少又从少到多的曲折之路。税种由建国初期的14种，减到1958年的9种乃至1972年的6种。1972年时，税目曾由108个减为44个，税率由141个减为82个，在这82个税率中，不相同的税率只有16个，简化到多数国营企业只用一个税率征税。十一届三中全会以后，逐渐恢复一些旧税种，开设一些新税种，近期将达到十七八个税种。
在以上这些变化中，有适应经济发展需要的正确的一面，如建国初期提出“简化税制、实行合理负担”，既适应当时全国政治上统一、经济上迅速恢复发展的需要，又有改革国民党统治时期遗留下来的苛捐杂税的积极意义。但是也有“左”的错误思想影响下的盲目性的一面，如“大跃进”时期和十年动乱时期一再盲目地搞简化税种、税目和税率，搞过了头。
历史经验证明，在我国的具体条件下，不适合单一税制，而应实行适当的多种税制。因为这样才能：第一，适应我国社会主义公有制占优势下的多种经济形式、多层次生产力结构和全国幅员辽阔、经济发展很不平衡的状况；第二，适应对外开放，引进外国投资、技术、人才，进行经济交流合作的需要；第三，适应对统收统支、统包统配、统购包销、吃“大锅饭”的财政经济管理体制进行改革，把经济搞活的需要；第四，在上述复杂情况下，针对多种课税对象，把税目、税率设计得更为合理，避免“一刀切”的毛病，较好地发挥税收积聚资金和调节经济的职能。
但多种税制的“多”，一定要适度，要有一个合理的界限。这主要取决于以下三条：
第一，税收负担面的合理平衡。税种、税目、税率的设置要使国营、集体、个体、合资等各种经济成份之间，工业、交通和农业、商业及其他行业之间的负担，比较合理和平衡。针对以前长期片面简化税制造成的后果，目前适当恢复一些旧税种，增设一些新税种，是必要的。这不仅有平衡财政负担的意义，也有经济上的积极意义。例如增设资源税和恢复土地使用税，不仅可扩大税负面，而且有限制资源破坏、节约耕地、合理利用资源和土地的经济意义。
第二，能对不同行业、不同产品体现不同的奖限政策。例如对某些由于价格不合理造成某些企业盈利过高和过低的产品，对长线和短线产品，对扶持产品和一般产品，对生活必需品和高档消费品，对新型产品和过时产品，对出口产品和进口产品等等，如果设置的税目、税率太少太简，差别过小，则不能使税收很好体现奖限政策和发挥其经济杠杆的作用。
第三，要便于企业经济核算，适应企业和税务人员的管理水平。现阶段我国国营和集体企业管理人员的经营管理水平和财务管理水平不高，税务人员的业务水平也不高。如果税种、税目过多，税率过繁，往往会形成对生产和流通的障碍，不利于国营和集体企业搞好经济核算，而且税务人员的业务管理水平也难胜任。
如何正确运用税收
杠杆，鼓励先进企业、
鞭策后进企业？
一般说来，同一行业、同一产品的产品税税率，要求有全国的相对统一性。这样，税收才能起到鼓励先进企业、鞭策落后企业的作用。但目前我国经济发展很不平衡，属于同一行业的甚至生产同一产品的全国各地区各种不同的企业之间，利税率高低很悬殊。这种经济发展的不平衡性，同产品税率全国的相对统一性，形成尖锐的矛盾。在这种情况下搞税制改革，还有必要考虑企业的承受能力，避免发生大的经济波动。因此，在制定税率时应掌握好下列三条：
第一，税率应定在平均利润率的中等水平上。如果把产品税率定在平均利润率以下即中等偏下的水平，就会迁就多数后进企业，起着保护落后的作用。如果定在平均利润率以上即中等偏上的水平，多数企业将减利转亏，引起波动过大。因此，目前只宜基本按照平均利润率即中等水平设计产品税率，这样可使平均线以上的先进企业增收，得到鼓励；平均线以下的后进企业减收，受到鞭策，而又不致波动面过大。
第二，产品税和营业税在全国相对统一的前提下，可以适当增设税目、税率或分档次。产品税税率应保持全国全行业的相对统一性，不能甲地或甲企业一个税率，乙地或乙企业又一个税率。但对情况差别很大的各个不同行业内部，可以适当增设税目，或在一个税目内适当增设税率和分档次。从各地调查和测算来看，许多产品税需增设税目和税率，特别是商业部门的营业税。偌大的商业系统，营业税如只分商业、服务业各设置一个税目和一个税率，显然是不能适应的。因此，商业也应象工业产品那样，按行业分设税目和税率。只有这样，才能使产品税更切合实际地发挥鼓励先进企业、鞭策落后企业的作用，而又不致使先进企业增利过多或后进企业减利转亏过多。
第三，适当运用调节税和合理控制亏损面及税收减免面。对一些利润超过合理水平的先进企业，课以利润调节税，将过分利得收归国家。但这种调节税只能粗线条地按行业或按地区或其他适当方法设计税率，不能一户一率，以免过分影响先进企业的积极性。对减利转亏的后进企业，应分别情况适当给予一定期限内的减免税照顾，使其既受到鞭策而亏损面又不致过大。但国家减免税的面也不宜过宽。同时减免税的权力必须集中在中央，地方不能自行减免。
如何为税制改革创造外部条件？
有了合理的税制改革方案，只解决了税制改革问题的一半。要使税制改革取得预期效果，还必须努力创造必要的条件，有计划地采取相应的配套措施，实行综合治理。
第一，税制改革的实施要同行业内部的调整改组相结合。要把产品税改革同各行业内部企业的关停并转规划，同固定资产税、资源税等新税种的设计有机地结合起来。只有这样，才能恰当地使税收特别是产品税对鼓励先进企业、鞭策甚至淘汰落后企业的调节职能，得到具体落实和发挥。只有这样，税制改革才能成为推动企业改组联合和关停并转的一个有力的经济杠杆，成为推动城市经济体制改革的突破口。
第二，税制改革要同企业实行盈亏责任制与改善企业外部条件相结合。税制改革后，要根据各行业、各企业的具体情况，逐步实行企业对国家的盈亏责任制。我国是实行计划经济的社会主义国家，国营企业是按照国家下达的计划和经济指标进行生产经营的，能源、主要原材料以及价格、信贷、劳动工资等条件，大都是由国家统一安排的，而目前国民经济的调整任务还没有完成，综合平衡工作有待加强，企业从事生产经营的许多外部条件不够正常，困难较大。要使企业在税制改革后真正收到改善经营管理和提高经济效益的成果，国家和企业必须共同努力，在推行盈亏责任制的同时，狠抓企业外部条件的正常化。
第三，税制改革要同价格改革有机结合起来。税收与价格都是对社会主义生产、交换、分配、消费起调节和促进作用的重要经济杠杆。两者必须相互配合补充，才能效果显著。在目前我国价格体系不能作全面调整的条件下，也应尽可能将两者统筹安排。一是这次税制改革时，应将已定调价因素考虑进去，尽量减少税制改革后由于调价引起的变动。二是分工配合。如某一类产品近期价格已作调整，税率可不调整；如某一类产品价高利大，价格暂时又不宜调整，就可通过产品税率的适当调整解决。三是共同协作达到一定政策目标。例如为了调整不合理的经济结构或产品结构，价格和税收可采取并行措施，共同行动。
第四，税制改革的进度要同税务机构人员的充实加强以及法制的健全相适应。目前税务机构人员还很薄弱，税务立法司法工作还很不完备，偷税漏税的现象比较严重，征管工作还不能适应税制改革的要求。因此，税制改革从准备到全面推开，都必须对这些因素综合考虑安排。